为理清中国适应气候变化的发展变化历程，本文梳理了中国适应气候变化制度的建设过程，国家、部门及地方等不同层面适应气候变化政策的发展脉络，以及重点脆弱领域农业农村地区适应政策的发展现状；针对不同领域适应气候变化行动，从农业、水资源、陆地生态系统、海岸带、人体健康等不同角度总结了国内所开展的具体适应行动及其成效，并重点分析了农业农村地区适应行动；根据中国适应气候变化政策与行动的发展特征，提出了适应政策行动的未来发展建议。
自工业革命以来，尤其是近100多年来，全球经历了以变暖为主要特征的气候变化，全球气候与环境变化正在前所未有地影响着自然资源、生态系统和人类社会，减排与适应是应对气候变化的2个重要方面，制定适合不同地区的气候变化适应对策是政府和社会各界面临的重大挑战。
中国目前已有的应对气候变化的政策和行动，主要聚焦于“减缓”方面，并取得了显著成效；而在“适应”方面则着重关注重点领域适应能力提升以及适应基础能力建设。做出“碳达峰、碳中和”承诺，是中国对全球应对气候变化的重大贡献，也是中国的主动战略选择，是实现绿色转型和可持续发展的内在要求。
中国适应气候变化政策发展历程
中国高度重视气候变化，成立了国家气候变化对策协调机构，采取了一系列与应对气候变化相关的政策和措施，对推动国内适应行动起到了重要作用：（1）适应政策逐步主流化，与相关领域政策协同作用，提升了中国适应气候变化能力。（2）省级层次适应气候变化的政策和行动总体上能够因地制宜，体现出适应气候变化的不同需求。
中国适应气候变化制度发展中国是发展中国家，人口众多、气候条件复杂、生态环境整体脆弱，正处于工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展的历史阶段，气候变化已对粮食安全、水安全、生态安全、能源安全、城镇运行安全及人民生命财产安全构成严重威胁。
为了有效应对气候变化，中国从不同维度与层面进行了积极探索，已建立并逐步形成由国家应对气候变化领导小组统一领导、生态环境部归口管理、各有关部门分工负责、各地方各行业广泛参与、法制法规保驾护航的应对气候变化管理体制和工作机制（图1）。
图1 中国政府应对气候变化管理体制和工作机制发展脉络
1）中国适应体制机制发展历程
在国际应对气候变化发展背景下，中国政府做出了很多努力：逐步成立了并完善了应对气候变化机构，明确提出了适应气候变化概念；党十八大把生态文明建设放在突出地位；相继发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确要求“充分考虑气候变化因素。”并进一步提出坚持减缓与适应并重，增强适应气候变化能力。
与此同时，中国政府积极行动，应对气候变化工作迅速推进，国务院及许多地方政府有关部门相继建立了应对气候变化的职能机构和工作机制，负责组织开展本领域应对气候变化工作，相关科研机构建设也得到加强，对地方政府应对气候变化决策的科技支撑能力也在不断地提升。
2）中国适应气候变化法律法规发展历程
在应对气候变化的法律层面，中国也在紧锣密鼓地推进立法以及与现行法律的整合，通过了《积极应对气候变化的决议》，提出了推进依法治国，建设生态文明法律制度的明确要求；正在编制《应对气候变化法》，减轻气候变化的不利影响。
目前，尚没有以适应气候变化为目的的专门法律，但已颁布的法律法规已涉及到与适应气候变化相关的许多内容，客观上有助于适应气候变化工作的开展（表1）。
表1 中国重点领域适应气候变化法律法规变化
党和国家决策者已经深刻意识到构建中国应对气候变化的法律体系的必要性，法律是应对气候变化政策制定和实施的重要保障，并为中国应对气候变化的努力方向带来稳定性和可预见性。
中国国家、部门/地方适应气候变化政策中国初步形成了自上而下，由综合部门扩展到专业部门的适应气候变化政策体系。
1）国家层面适应政策
《中国应对气候变化国家方案》、《国家应对气候变化规划（2014—2020）》等政策文件确定了国家适应政策体系的顶层设计，《国家适应气候变化战略》以及各项法律法规为中国适应政策实施与适应行动开展提供指导。
表2 《中国应对气候变化国家方案》中增强适应能力措施
图2 中国《国家适应气候变化战略》中提出的适应目标、重点任务、区域格局与保障措施
2）部门/地方层面适应气候变化政策概况
在《中国应对气候变化国家方案》基础上，政府各部门相继发布和实施一大批适应气候变化相关的政策与法规。但具有以下特点：
（1）多是对已有政策进行相应的调整，专门的适应政策相对较少；
（2）受气候变化影响最为显著的领域及其相关部门制定的与适应有关的政策较多，政策发布并落地的更为频繁，其适应规划、行动方案、法律法规的制定与实施也走在最前面（图3）；
（3）2009—2011年各领域或部门发布的适应相关政策最多，近年来趋于平稳；
（4）适应气候变化规划方案较多，法律法规相对较少；但近10年来，随着逐步认识到适应气候变化工作的必要性，已开始制定专门的部门适应规划、方案及法律法规。
图3 2007—2020年中国各部门/领域发布的适应相关政策发展变化趋势
在地方层面，中国31个省、自治区、直辖市均编制完成了省级应对气候变化方案及省级应对气候变化规划，提出了明确的目标与手段措施，并根据各地实际情况，其适应气候变化的政策目标和重点领域侧重有很大差别。
绝大部分省份都对农业、林业和其他自然生态系统相关领域及水资源领域等主要气候脆弱领域的适应工作提出了目标，并且多数省份提出的目标中包括了量化指标。一些省份还在积极推动地方法规的制定。综合来看，在中央政府政策法规自上而下的整体推动下，中国在省级政府层面已经全面启动适应气候变化的政策与行动。
农业及农村适应政策综合中国应对气候变化的政策文件可以看出，中国应对气候变化政策与行动方面已经逐渐由减缓为主向减缓与适应并重转变。目前国家适应气候变化的工作重点主要在城市；对于农村地区，尤其是脆弱的农村贫困地区，适应方面的行动还较为薄弱。农村社区的适应，关乎粮食安全、农业可持续发展及农民生命财产安全，因此现阶段制定适合中国农村特征的适应气候变化专项政策势在必行。
综合来看，由于农业种植是农村社区农户的主要生存及经济来源，气候变化对农业种植的影响尤为显著，目前农业农村社区适应气候变化大多以农业种植方面政策为主，兼顾自然生态系统、水资源利用、环境保护、乡村建设等方面的政策。
随着气候变化影响日益加剧，农村社区适应气候变化行动将越来越必要，对农村社区适应政策的需求也会越来越迫切，因此制定专门的农村社区适应政策，对于指导现阶段和未来的农村适应行动具有非常重要的现实意义。
中国适应气候变化行动概况
由于气候变化在不同领域产生的影响差异显著，因此在国家层面适应战略规划的总体指导下，不同领域部门针对自身面临的气候变化影响与胁迫，制定了相应的适应政策并推进适应行动的开展。
不同领域适应气候变化的行动中国将进一步主动适应气候变化，近10年来，中国政府在农业、水资源、林业、海洋、气象、防灾减灾救灾等领域开展适应气候变化行动，加强适应能力建设，取得了积极进展（表3）。
表3 中国不同领域适应气候变化行动及成效
农业农村地区适应行动由于农业农村面对气候变化的脆弱性较高，其自身的适应能力又明显不足，经济基础普遍薄弱，劳动力人口下降明显、且老龄化趋势显著，而气候变化影响日益加剧，目前的农村社区适应行动仍处在起步阶段。
“十一五”以来，中国发布政策文件，为推进落实农村社区适应行动提供了政策指导，自上而下在农村社区开展了一系列的适应行动（图4），从抗逆品种选育、应变耕作栽培管理、农田基本建设、监测预警与应急响应、种植结构调整等方面对已有规划、技术、措施、工程进行调整优化，推动适应气候变化技术示范推广、措施落地及相应工程建设。
图4 中国农业农村适应气候变化采取的行动
结 论
适应政策层面中国适应气候变化政策已经从体制机制构建的初级阶段逐步走向适应政策行动落地的攻坚阶段，其演变具有以下显著特征：
（1）已建立并逐步形成由国家应对气候变化领导小组统一领导、生态环境部归口管理、各有关部门分工负责、各地方各行业广泛参与、法制法规保驾护航的应对气候变化管理体制和工作机制。
（2）现阶段，中国已经初步形成了自上而下，由综合部门扩展到专业部门的适应气候变化政策体系。
（3）农村社区涵盖了农业种植、自然生态系统、水资源利用、环境保护、乡村建设等诸多领域，但现阶段尚未形成专门的农村社区适应气候变化政策。
适应行动层面首先推动适应政策的制定，在此基础上，适应气候变化行动的落地在各个领域逐步推展开来，其行动发展具有以下几个显著特征。
（1）各领域结合自身影响胁迫制定了相应的适应政策，现阶段其适应效果开始逐步显现。
（2）中国农村社区适应行动大多以农业种植方面适应为主体，以农村农业环境、水资源、乡村建设、生态系统等方面适应行动为辅；在政府主导下，农户、企业、科研机构等共同推动，逐步形成了自上而下与自下而上相结合的适应行动模式。
（3）在农村社区适应层面，一些社会组织发起的农村社区低碳适应与扶贫综合发展计划具有典型示范意义。
未来展望经过近30年的发展，中国适应气候变化工作已经具备了良好的基础，但仍有大量工作需要不断深入开展。本文提出未来适应气候变化方面的建议。
（1）制定专项适应政策，开展具体适应行动是当前迫切现实需求。
（2）坚持科技支撑，各地各领域因地制宜研究并采取针对性的适应行动是体现适应行动效果的关键。
（3）构建具有区域特色的适应技术体系。
（4）加强适应和减缓的协同。
（5）拓展国际合作，灵活运用全球气候适应基金是重要途径。
论文作者：魏娜，李阔，许吟隆，李迎春，韩雪，郭李萍
作者简介：魏娜，农业农村部农业环境重点实验室，中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所，硕士，研究方向为气候变化减缓与适应措施与应用；李阔（通信作者），农业农村部农业环境重点实验室，中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所，助理研究员，研究方 向为气候变化影响风险评估与适应。
论文全文发表于《科技导报》2022年第15期
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