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《全国国土规划纲要（2016～2030年）》系列专访之十二

花匠小妙招
2024-10-28 07:01

　　【编者按】2017年1月3日，经李克强总理签批，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（以下简称《纲要》）。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略，按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求，对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排。为更好地学习、理解《纲要》精神，中国土地学会联合中国国土资源报社，开展了“学习解读《全国国土规划纲要（2016～2030年）》系列专访”活动，对部分国土空间规划及相关领域专家进行了专访。现整理摘编成稿，以飨大家。

　　2017年5月17日，中国土地勘测规划院规划所所长贾克敬研究员接受了专访，就《纲要》提出的“五类三级”国土全域保护格局对于促进我国生态文明建设的重大意义、《纲要》在确定国土全域保护格局时的主要理念、《纲要》在推进形成国土全域保护格局方面的具体措施等问题阐述了自己的观点。贾克敬同志长期从事土地利用规划和国土空间规划理论方法研究，具有深厚的理论功底和丰富的实践经验。在《纲要》编制过程中，他主持重大专题 “土地承载力和资源环境生态限制性空间判别研究”，提出“五类三级”国土全域保护格局等成果，有力支撑了《纲要》的编制工作；此外他还作为《纲要》编制组核心成员，为《纲要》重要观点的提炼以及文本的编制修改等付出了艰辛努力。

　　感谢贾克敬同志接受专访、对文稿进行审核并授权发布！

　　贾史敬：落实生态文明建设战略，推进形成国土全域保护格局

　　一、《纲要》提出的“五类三级”国土全域保护格局对于促进我国生态文明建设有什么重大意义？

　　近些年来，我国经济在保持持续较快发展的同时，生态文明建设也取得积极进展。但一些地区国土开发与资源环境承载力不相匹配，导致资源环境问题突出，包括：大气、水和土壤环境质量差，水资源短缺，优质耕地流失，土地盐碱化和荒漠化、水土流失、草原退化等。从总体上看，我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。

　　党中央、国务院从中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的战略高度，从实现中华民族伟大复兴中国梦的历史维度，高度重视和强力推进生态文明建设。为了落实这些要求，《纲要》以资源环境承载力评价为基础，主体功能区战略为依据，按照环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源5大资源环境主题，区分保护、维护、修复3个级别，将陆域国土划分为16类地区，提出全覆盖的“五类三级”保护格局，明确不同类型地区最需要保护的内容和具体措施，体现了生态文明建设战略在国土空间利用上的部署和具体落实，对于实现中华民族永续发展具有重要意义。

　　二、《纲要》在确定“五类三级”国土全域保护格局时突出了哪些理念？

　　一是，国土开发与承载力相均衡的理念。通过开展资源环境承载力评价，查清全国及不同地区资源禀赋、环境本底和生态条件，揭示国土开发利用的主要限制因素和风险，评价不同地区的国土开发限制性特征，为确定“五类三级”国土全域保护格局奠定基础。

　　二是，绿水青山就是金山银山的理念。清新空气、清洁水源、美丽山川、肥沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境，坚持发展是第一要务的同时，必须保护耕地、森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然资源或生态空间。

　　三是，在保护中开发、在开发中保护的理念。对资源环境承载能力相对较强的地区实施集中布局、据点开发，充分提升有限开发空间的利用效率，实现更大范围、更高水平的国土保护，实现“点上开发、面上保护”。基于这个理念，国土开发利用过程的保护是广义的、全域的，而不是片面的、局部的。

　　四是，节约优先、保护优先、自然恢复为主的理念。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，就是要在资源上把节约放在首位，在环境上把保护放在首位，在生态上以自然恢复为主，三个方面形成一个统一的有机整体。

　　五是，分类引导、分级管理的理念。我国幅员辽阔，不同区域的资源禀赋、环境本底、生态条件、发展水平和阶段有较大差异。不同区域应聚焦当地存在的突出资源环境问题，因地制宜，分类施策，制定有针对性的资源环境保护、维护和修复措施，确定不同地区国土空间保护的重点与策略，加快区域生态文明建设进程。

　　三、《纲要》在推进形成“五类三级”国土全域保护格局方面有哪些具体举措？

　　一是，针对京津冀地区，重点关注水环境、大气环境治理及人居生态修复。强化海河北系北京段、海河南系天津段水体污染的治理，严格限制钢铁、水泥、化工、有色等行业高污染项目建设，加大高污染行业落后产能淘汰力度，有效控制区域性复合型大气污染；限制高耗水产业发展，推进节水技术改造，提高水资源循环利用率，在地下水漏斗区和海水入侵区实施地下水禁采和限采政策；以太行山、燕山、大清河、永定河、潮白河、滨海湿地等生态廊道为主体，构建京津冀地区生态格局。

　　二是，针对长江三角洲地区，重点关注水体污染、土壤重金属污染和人居生态修复。推进长江沿江、太湖、杭州湾等水域水体污染综合防治，减少长江口、近海海域陆源污染物排放，加快修复近岸海域生态环境，加大土壤重金属污染治理力度，推动有色金属冶炼、皮革、电镀等行业技术进步，减少污染排放；以长江、钱塘江、太湖、京杭大运河、宜溧山区、天目山-四明山以及沿海生态廊道为主体，构建长江三角洲地区生态格局。

　　三是，针对珠江三角洲地区，重点关注土壤重金属污染、复合型大气污染及人居生态修复。治理珠江河口、海岸及近海岛屿湿地生态环境，恢复和保障粤北山地丘陵林地等基础生态用地，推进土壤重金属污染治理，加大高污染行业落后产能淘汰力度，降低可吸入颗粒物及氮氧化物浓度，有效控制区域性复合型大气污染；以粤北山地丘陵、近海岛屿湿地和珠江水系为主体，构建珠江三角洲地区生态格局。

　　四是，针对东中部重点开发区，重点关注辽中南城市群、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区等人居生态与环境质量维护。辽中南、哈-长等地区，发挥东北森林带生态安全屏障作用，强化水源地、森林资源和生物多样性保护，逐步恢复松嫩平原湿地，推进松花江、嫩江、辽河等流域和近岸海域污染防治。推进冀中南、晋中、中原等地区的大气污染综合防治。强化治理海河北系、龙门至三门峡等流域的水体污染问题。在长江中游和皖江地区，强化鄱阳湖、洞庭湖、汉江、湘江、巢湖等河湖生态建设和保护，扩大湖泊湿地空间，增强湖泊自净功能，防治土壤重金属污染。大力推进山东半岛、江苏沿海、浙江舟山群岛、海峡西岸、北部湾等地区沿海红树林、港湾湿地保护力度，改善和修复近海海域生态环境。

　　五是，针对西部重点开发区，重点关注兰州-西宁、成渝、滇中、藏中南等区域人居生态环境质量提升和改善。强化呼包鄂榆、兰州-西宁、天山北坡、宁夏沿黄、关中-天水等地区的水生态和草原生态治理，推进黄河干流、渭河、湟水、青海湖等流域的生态环境治理，加强新疆乌鲁木齐等局部地区煤烟型大气污染防控。成渝地区，加强长江、嘉陵江、岷江、沱江、涪江等流域水土流失防治和石漠化治理，强化水污染治理和地质灾害防治。滇中地区，推进以滇池为重点的高原湖泊水体污染综合防治，强化酸雨污染防治。藏中南地区，加强耕地和草地保护，加大水土保持力度。

　　六是，针对自然生态保护区，重点关注水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护、洪水调蓄和自然遗产保存等生态功能。以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜发展不影响主体功能定位的产业，限制大规模工业化和城镇化开发，引导超载人口逐步有序转移。实施更加严格的区域产业环境准入标准，提高各类重点生态功能区中城镇化、工业化和资源开发的生态环境准入门槛。着力建设25片国家重点生态功能区，进一步加大东中部人口密集地区的生态保护力度，推进建设新的重点生态功能区。

　　七是，针对自然生态维护区，重点关注基础生态用地保护。自然生态维护区包括青藏高原中南部、南方丘陵山地带等林草地广布地区及淮河中下游湿地、安徽沿江湿地、鄱阳湖湿地、长江荆江段湿地、洞庭湖区等重要的湿地和国家主体功能区划中设定国家级自然保护区、世界自然与文化遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园等禁止开发区，应依法对这些区域实行强制性保护，禁止进行工业化和城镇化开发。加大重要湿地、国家湿地公园、全国重要饮用水源地等区域的保护力度，有效保护和恢复典型自然生态系统、珍稀濒危动植物物种及栖息地、重要种质资源、重要自然遗迹与景观资源。

　　八是，针对自然生态保留区，重点关注西部内陆塔克拉玛干沙漠、古尔班通古特沙漠及罗布泊、腾格里、阿尔金山、藏北高原、横断山等生态极度脆弱地区。区域国土利用要注意保留自然原真状态，推进防沙治沙，促进沙漠、戈壁、高寒缺氧地区生态系统的自我恢复。

　　九是，针对水资源供需矛盾突出地区，分类施策。资源型缺水的西北地区，重点关注内蒙古内陆河，新疆天山北麓诸河、额敏河、巴伊盆地、哈密盆地，甘肃石羊河、渭河宝鸡峡以上，宁夏清水河与苦水河，陕西渭河宝鸡峡至咸阳、渭河咸阳至潼关流域，合理安排农牧业、工业和城镇生活用水，加快转变农业用水方式，严格限制高耗水工业和服务业发展，严禁挤占生态用水。水质性缺水的华北地区，重点关注河北省大清河山区、大清河淀西平原、大清河淀东平原、子牙河平原、黑龙港及运东平原，山东大汶河、胶东诸河，河南漳卫河平原、王蚌区间北岸、山西沁丹河等流域，鼓励发展节水型绿色农业，限制高耗水行业发展。工程性缺水的西南地区，加快大中型水源工程建设，提高城乡供水保障能力。

　　十是，针对优质耕地集中区，强调数量、质量、生态的“三位一体”保护。将全国主体功能区规划确定的农产品主产区作为优质耕地保护格局的主体，区域国土开发要严守耕地保护红线，强化耕地管控性保护，严格控制非农业建设占用耕地，加强对农业种植结构调整的引导，加大生产建设和自然灾毁耕地的复垦力度，适度开发耕地后备资源，划定并永久保护基本农田，加强耕地建设性保护，实施土壤有机质提升、移土培肥等重大工程，提高耕地综合生产能力，保护和改善农田生态系统。加强北方防沙带旱田保护性耕作，提高南方丘陵山地带酸化土壤质量，优先保护农田土壤环境，严控重金属污染，保障农产品质量安全。强化辽河平原、三江平原、松嫩平原黑土地农田保育，黄泛平原、淮北平原、海河平原基本农田保护，加强关中平原、河套灌区、吐鲁番盆地区域水土资源优化配置，加强江汉平原、洞庭湖平原、鄱阳湖平原、四川盆地等区域的平原和坝区耕地保护，促进稳产高产商品粮棉油基地建设。