一文读懂《生态保护补偿条例》
《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）近日颁布，自2024年6月1日起施行。作为中国生态文明建设八项制度之一的生态保护补偿，从此结束了没有立法的历史。《条例》的颁布使中国成为世界上第一个针对生态保护补偿全面立法的国家，意义重大且影响深远。
与世界其他国家相比，中国已是生态保护补偿力度最大、补偿领域最全、政府投入最多、保护贡献最显著的国家，同时也成为补偿法治化进程最快的国家。目前，中国基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，覆盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素。
《条例》首次给出了“生态保护补偿”的官方定义：“通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。”
该定义界定了生态保护补偿的内涵范围，明确了“保护者得到补偿”的基本原则，把生态保护补偿界定为激励性制度，而不是惩罚性制度，从而把生态保护补偿与生态环境损害赔偿区别开来。这一定义使我国的生态保护补偿概念和国际上的支付生态系统服务（PES）概念更加接近。
一、支付生态系统服务（PES）概述支付生态系统服务（Payment for Ecosystem Services, PES）是一种经济机制，它提供了从生态系统服务的受益者到服务的提供者的直接经济激励或补偿。PES可以被表述为：“一个条件性交易体系，其中至少一个受益者（买家）为生态系统服务的持续提供直接向至少一个服务提供者（卖家）支付金钱或其他形式的补偿，基于服务流量的量化和监测。”
PES的关键要素自愿性交易：PES通常是基于自愿原则的交易，服务的提供者和受益者双方都同意按照约定条件进行服务和支付。条件性支付：服务提供者接收支付是基于他们确实提供或增加了服务流量（例如，通过改变土地使用管理实践以减少水源地污染），并且这些服务要能够通过一定的方式来监测和验证。补偿性质：支付通常被看作是对生态服务提供者因遵循特定生态保护策略而放弃的经济利益的补偿。PES解决了一个主要问题——许多生态系统服务不在市场机制中交易，因而它们经常被低估或被忽视。PES旨在补正这个“市场失效”，通过为生态服务的提供支付适当的补偿，来鼓励保护和可持续管理的实践，从而保护生态系统健康和生物多样性。
PES 通常分为两大类，分别称为市场驱动型 PES 和政府驱动型 PES。上述两个案例是典型的政府驱动型PES。
政府驱动型PES的理论依据主要来自以下几个方面：
公共物品属性：生态系统服务往往具有公共物品的特性，它们可能不能通过市场机制被有效分配和管理。政府驱动型PES通过公共投资来维护这些自然资本，保障公共利益。
事务管理与交易成本：由于ES的非排他性和空间溢出特点，使得相关交易成本过高。政府介入可以降低管理和协调上的事务成本，增强程序的效率。
产权不明确：在自然资源管理中常见产权不明确，导致资源的过度使用和恶化。政府通过立法和规制可以界定产权和使用权，从而更好地管理这些资源。
规模经济：政府驱动型PES可以搭建较大规模的支付系统，通过集中管理和资源配置，达到规模经济，提升环保效益。
政策一致性：政府可以保证环境治理和生态补偿政策的一致性，避免市场机制中短期利益驱动下的恶性竞争和资源误用。
社会公平与包容性：政府可以确保PES的实施不会造成特定群体利益受损，促进社会公平，并鼓励广泛的公众参与。
当生态系统服务（ES）在空间上存在溢出效应时，即一个地区的环境管理行为对其他地区的环境服务有正面或负面的外部影响。ES的产权难以清晰界定，且随着受益者的增多，谈判成本上升，使得市场驱动型PES难以有效执行。相比之下，政府驱动型 PES 可以修复这些缺陷。政府作为 PES 利益相关者的代理，不仅可以促进 ES 提供者和使用者之间的交易，而且增加了 PES 在现实中的实施的可行性。
市场驱动型PES的理论基础是环境产权理论。这一理论基于科斯定理。环境产权理论主要关注如何通过界定和分配环境资源的所有权、使用权和管理权以实现环境资源的有效管理和保护。
环境产权的核心要素
确权：对环境资源（如水资源、森林、大气等）的所有权和使用权进行明确界定。
可交易性：环境资源的使用权可以通过市场机制被交易，最终由价值评估高和愿意支付的使用者获得。
保护性：产权安排应确保资源的长期可持续性，鼓励资源的保护和合理利用。
市场驱动型PES的应用
在市场驱动型PES中，环境产权理论提出了通过明确界定环境资源使用权和产权的方式来解决环境问题。在PES模型中，环境资源的所有者或管理者有责任保护相应的生态系统服务，并根据他们提供服务的程度获得经济补偿。这种模式基于以下几个假设：
信息的完备性：生态系统服务的使用者通常对服务拥有更多信息，包括它的提供情况、价值和维持所需成本。他们也可以直接观察到服务的使用和提供情况，从而进行更加准确的价值评估。
成本和收益的直接关系：由于生态系统服务使用者直接从服务中获益，他们更有动机去支付以保证这些服务的持续供应。通过与提供者的直接交易，一方面可以激励提供者提供更好的服务，另一方面可以确保使用者得到所需的服务。
市场效率：市场机制根据供给和需求决定资源的最优配置，从而在不受干预的情况下达到高效利用。当环境产权明确确定并受到尊重时，资源利用的效率会变得更高。
科斯定理表明，在没有交易成本、产权明确的情况下，不论产权的初始分配如何，参与者通过谈判可以达到资源的高效配置。在市场驱动型PES中，如果环境产权明确且保护得当，市场机制可以有效地促进生态系统服务的保护，实现最佳的环境和经济效果。
市场驱动型 PES 遵循科斯定理，并基于环境产权。因为生态系统服务的使用者对生态系统服务拥有更多信息，并且他们可以直接观察到服务是否提供的事实。因此，市场驱动型 PES 被认为具有更高的环境效率。
关于市场驱动PES和政府驱动PES的争议主要集中在各自的优势、局限以及哪一种方法在特定环境下更为有效的问题上。
市场驱动PES的主要观点
优势：强调效率和激励，市场驱动的PES认为私人交易可以更直接地反映ES（Ecosystem Services）的真实价值，且通过利益相关者之间的谈判能促成高效的资源分配。
局限：市场驱动PES可能面临信息不对称、交易成本高昂以及环境产权界定不清晰的问题，且在一些生态服务具有公共物品特性的情况下难以实现。
政府驱动PES的主要观点
优势：强调公共利益和公平性，认为政府驱动的PES能够解决市场失效的问题，尤其在跨区域协调与处理生态系统服务的公共物品和外部性问题时更为有效。
局限：可能存在政府效率低下、审慎度不足、政治干预和监管捕获等风险，且有时缺乏对具体地区特定需求的敏感性。
主要争议点
公平性与效率的权衡：理论界对于保护生态系统服务是否应依赖市场机制的效率，还是政府政策的公平性与普遍性的优先级存在争议。
环境产权的界定和执行：如何在市场中明确和执行环境产权对PES的成功至关重要。但在许多情况下，产权无法明确界定，使得市场机制难以实施。
服务的可测量与监测：市场和政府驱动型PES都依赖对ES的有效测量和监测。有争议的是，哪种模式能更有效地确保服务的持续提供和质量。
资源分配的透明度：涉及到能否确保资源公正有效分配，避免资源由于不透明的决策过程而被不公平地分配。
跨区域问题和合作：在处理跨区域生态系统服务时，哪种PES模式更有效，尤其是当资源使用和保护涉及多个政治和社会实体时。
长效性与适应性：讨论了市场和政府驱动的PES模式在长效性和适应全球变化方面的能力。
总的来说，争议并非简单的哪一种模式更优，而是在特定情况下哪一种模式更能有效地鼓励生态系统服务的保护与可持续利用。同时，许多专家和决策者认识到综合运用市场和政府的力量可能是提升PES效果的最佳途径。因此，综合模型也得到了一定程度的支持和探索，它试图整合市场效率和政府干预的优点，以解决各自单独存在的缺陷。
二、中国的生态保护补偿机制
经过近20年的理论和实践探索，中国在建设生态保护补偿机制方面已经取得了非常瞩目的成就。《条例》通过纵向、横向和市场化、多元化的补偿机制，构建了政府、市场驱动混合型的生态补偿机制体系。
2.1 纵向生态补偿
中国建立的纵向生态保护补偿机制，涵盖了重要的国家级公益林和生态功能区。这些机制透过中央政府财政转移支付，以引导和支持地方政府加强生态保护。
森林生态效益补偿
草原生态保护补助奖励机制
湿地生态效益补偿
2014年起，中央财政启动湿地生态效益补偿试点工作，主要用于在国家重要湿地、湿地类型国家级自然保护区开展湿地生态效益补偿，提高湿地及周边社区群众对湿地、候鸟保护的意识。
耕地轮作休耕制度
2016年农业部、中央农办、发展改革委、财政部等10个部门联合印发《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》重点在东北冷凉区、北方农牧交错区等地开展轮作试点，在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点。2019年，实施耕地轮作休耕制度试点面积3000万亩。
沙化土地封禁保护
2013年中央财政建立沙化土地封禁保护区补助制度，主要任务是将暂不具备治理条件和因保护生态需要不宜开发利用的干旱、半干旱地区低盖度植被和人为活动较为频繁的沙漠周边、戈壁划定为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。目前，在内蒙古、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等7个省区，建设了100多个沙化土地封禁保护区，封禁保护面积约170万公顷。
重点生态功能区转移支付制度
2.2 横向生态补偿
流域上下游
2016年，发改委、财政部、环境保护部、水利部联合印发《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》明确了建立流域横向生态保护补偿机制需要遵循的基本原则，对流域生态补偿的基准、补偿方式和补偿标准等提出了要求，强调应当根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素综合确定补偿标准，指出应由流域上下游地方政府自主协商建立补偿机制，中央财政给予引导支持。
长江流域
2018年，发改委、财政部、环境保护部、水利部等部门印发《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》明确中央财政安排专项资金对长江流域相邻省份协商签订补偿协议、省级行政区域内建立流域横向生态保护补偿机制、流域保护和治理任务成效突出的省份予以奖励，奖励资金安排与绩效评价结果挂钩。
黄河流域
2020年，财政部等四部门印发《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》提出在2020—2022年试点期间，中央财政专门安排黄河全流域横向生态保护补偿激励政策，紧紧围绕促进黄河流域生态环境质量持续改善和推进水资源节约集约利用两个关键，支持引导沿黄九省加快建立流域生态保护补偿机制，对水质改善突出、良好生态产品贡献大、节水效益高、资金使用绩效好、补偿机制建设全面系统和进展快的省（区）给予资金奖励，推动黄河流域的系统性保护。
新安江流域
自新安江流域生态补偿试点后，多种形式的横向补偿机制相继建立起来。
2.3 市场化、多元化生态补偿
2018年，国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部等9个部门印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》 重点在资源开发、排污权、水权、碳排放权抵消、生态产业、绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享等9大领域建立市场化补偿机制。全国碳排放交易体系正式启动，碳排放权交易试点范围不断扩大；水权交易流转形式日益丰富，全国水权交易资金规模已达16亿元；全国超过一半的省（区、市）开展了排污权有偿使用和交易试点，通过市场手段促进污染物减排。
中国建立的市场化、多元化生态保护补偿机制中涉及的九大领域如下：资源开发:
通过立法和政策引导，调整资源开发行为，确保资源开发与生态保护的平衡。增设生态补偿费用，并通过市场机制鼓励生态友好型资源开发。
排污权:
实施排污权交易制度。全国超过一半的省份开展了排污权有偿使用和交易试点，通过市场手段促进污染物的减排。
水权:
拓展水权交易，增强水资源管理的市场化。通过实行水权交易，提高水资源的效率利用和保护。
碳排放权抵消:
发展全国碳排放交易体系，通过碳市场促进碳排放权的有效管理和减排。
生态产业:
支持和促进环保行业和生态友好型企业的发展，引导资金流向生态保护项目，提高生态产品的市场价值。
绿色标识:
推广生态产品绿色标识，通过标识系统引导消费者选择环保产品，增加生态产品的市场接受度。
绿色采购:
政府和企业实行绿色采购政策，优先购买环保和资源节约型产品，通过采购激励生态保护和可持续生产。
绿色金融:
发展绿色金融产品和服务，如绿色信贷、绿色债券等，为生态保护项目提供资金支持，促进生态和经济双赢。
绿色利益分享:
建立生态产品利益分享机制，确保生态保护的各方都能从中受益，增强生态保护的内生动力。
这些领域的发展不仅有助于架构起一个全面的生态补偿体系，而且通过市场机制的激励和约束，促进了生态保护与经济发展的和谐共进。这种多元化和市场化的方法为切实可行的生态补偿机制提供了良好的实践模板。《生态保护补偿条例》通过针对上述生态保护机制建立一系列详尽的规定和措施，应对和解决了中国生态补偿面临的一些主要问题：
系统的制度设计缺陷:
《条例》建立了一个系统的、全国统一的生态补偿法规框架，确保各地生态补偿活动基于统一的法规进行，提高政策的连续性和稳定性。这避免了各地根据自身情况随意设定补偿政策的问题。
政府单方决策为主导，利益相关者参与不足:
该条例鼓励并指导地方各级政府通过协商等方式与利益相关者一同建立生态补偿机制，确保农民和牧民等生态保护的实施者能参与到补偿决策的过程中。
补偿范围界定方法不科学:
通过具体标准和科学方法确定补偿范围，以及通过法规明确补偿的具体范围和方式，从而使补偿责任更加明确，并确保生态服务功能的持续供给。
补偿对象和方式不完善:
《条例》通过纵向财政补偿和横向区域补偿等多种补偿方式，包括与生态保护相关的所有个人和单位，使补偿更加全面和直接。
补偿标准低，确定方法缺乏科学基础:
提出了合理确定生态补偿经济标准的核算方法，确保补偿标准能够反映实际的生态保护成本和农民的直接经济损失。
缺乏监督机制，政策效果不明显:
强化了生态补偿资金的管理和使用监督，设立生态保护补偿统计体系和监测支撑体系，保证补偿资金使用的透明性和效果的可评估性。
这些措施表明《生态保护补偿条例》针对既有的生态补偿问题提出了具体解决方案，有效推动了制度的完善并增强了政策实施的有效性。
《生态保护补偿条例》在中国构建生态文明方面扮演着极其关键的角色，具体体现在以下几个方面：
制度化和法律框架的建立
《条例》为生态补偿提供了法律依据和制度支撑，标志着中国生态补偿机制由政策向法律制度化转变。这种制度化不仅增强了生态补偿措施的权威性和长效性，还确保了生态补偿的规范运作和公正执行。
促进区域间生态和经济的均衡发展
条例通过建立横向和纵向的生态补偿机制，促进了发达地区和欠发达地区间的资源共享和环境责任共担。例如，发达地区为生态保护区提供补偿，支持其放弃某些开发活动，这有助于减少区域发展不平衡带来的生态压力。
加强生态环境保护
通过明确生态保护的补偿责任和义务，条例为保护生态环境提供了经济激励，特别是在生物多样性保护、水源保护区和土壤侵蚀控制等领域。这种经济激励机制鼓励更多的社会主体参与到生态环境保护中来。
增强公众的环保意识
《条例》的实施传递了一个明确的信息：生态环境保护是全社会的责任。这有助于引导公众认识到生态环境的价值，增强公众的环保意识和参与生态保护的积极性。
推动国际化生态治理
中国的这一条例也是对全球生态环境治理的积极贡献。通过展示如何通过法律手段整合和优化生态补偿机制，中国在国际社会中树立了负责任的大国形象，同时也提供了一个可供其他国家参考的模式。
三、生态补偿与生态保护补偿生态保护补偿与生态补偿在概念、定义以及理论上都具有相似和不同的方面，主要体现在它们的焦点、应用范围和执行方式上。
相同点：
基本概念：
两者都是为了通过经济手段补偿或激励个人或集体在生态保护行为中产生的损失或努力，目的是实现环境保护和生态平衡。
目的：
两者的主要目的都是通过补偿机制来维持或改善生态系统服务功能，促进生态和经济的可持续发展。
相关理论：
生态保护补偿和生态补偿都基于外部性理论，该理论认为由于环境和自然资源具有公共品的特性，需要通过政府或社会的干预以确保其适当的使用和保护。
不同点：
概念重点：
生态保护补偿：侧重于对那些积极参与环境保护、生态恢复或避免生态破坏行为的个体或集体给予经济补偿，重点在于'保护'。
生态补偿：通常包括更广泛的应用，不仅仅是保护，还可能包括恢复和改善生态系统服务，可能涉及到损害赔偿等，应用范围更广。
定义:
生态保护补偿：特指在保护生态系统服务功能的前提下对采取保护措施的行为者进行补偿。
生态补偿：是对通过人的活动导致生态系统服务功能下降的情况下，对损害生态环境的活动进行经济评估，并对受影响者进行补偿的广义操作。
理论差异：
生态保护补偿：侧重于预防性措施，即在生态破坏发生前进行干预，通过激励措施促进生态环境的主动保护。
生态补偿：可能包括对已经发生破坏或损害的生态环境所进行的补偿，这种补偿可以是事后的，弥补因破坏生态而导致的损失。
总的来说，生态保护补偿与生态补偿虽在概念上有所交叉与重叠，但在实践操作和理论侧重点上存在明确区分。生态保护补偿更多地关注于防范和激励保护行为，而生态补偿则更广泛地解决通过各种活动对生态系统服务造成的影响，补偿范围和方法更为多样。
中国在生态补偿方面的理论与实践探索表现突出，已经形成了一套较为完善的生态补偿体系，并在多个领域进行了创新性的尝试，确立了国际领先的地位。中国在生态补偿的理论与实践方面的深入探索，不仅完成了国内生态保护和可持续发展的任务，同时也为全球生态补偿机制的推广和实施提供了宝贵的经验和方法论。
相关知识
一文读懂《生态保护补偿条例》
科学高效实施生态保护补偿
生态保护补偿：谁来补，补给谁
中国为何最先对生态保护补偿全面立法
生态保护补偿机制工作进入法治化新阶段！未来将面临哪些挑战？
生态补偿开启新篇章
加快形成绿色生产生活方式——国家发展改革委有关负责人解读生态保护补偿机制
“内外联动” 云南健全横向生态保护补偿机制
绿色攀枝花 | 解读《攀枝花市健全生态保护补偿机制实施方案》
春暖花开，花粉过敏怎么破？一文读懂→
网址: 一文读懂《生态保护补偿条例》 https://m.huajiangbk.com/newsview106220.html
| 上一篇: 中国为何最先对生态保护补偿全面立 |
下一篇: 中山生态公益林效益补偿项目及资金 |
