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观光政策之政策环境影响评估

花匠小妙招
2024-10-02 06:49

观光政策之政策环境影响评估--以观光客倍增计划为例摘要民国91年5月政院通过「挑战2008：国家发展重点计划」，预计投入高达一千四百八十三亿经费来推动十大重点投资计划，「观光客倍增计划」即是其中之一（行政院经济建设委员会，2002）。本研究以观光客倍增计划和其中之子计划「彰化国家级花卉园区」为研究对象，进行政策环境影响评估之相关研究。此评估之实施，是为了预防及减轻开发行为或政府政策所造成对环境的不良影响，希望藉此研究之资料汇整及研究结果，能及早发现问题、拟定对策，以将冲击降至最低。期望政府相关单位及产业各界，认真思考重大计划的决策过程与敏感特质，将政策环境影响评估之精神落实于环境影响评估之内涵，方能达成观光产业的永续发展。关键词：观光政策、环境影响评估、政策环境影响评估、观光客倍增计划前言一、研究动机1960年代Carson（1962）以一本生态著作“SilentSpring”唤醒世人重视永续的生态环境后，环境主义（Environmentalism）随之兴起，「环境保护」问题也逐渐受到重视。在永续发展原则下，维护环境及资源保育的概念慢慢地扩及至全世界，联合国订定公元2002年为国际生态旅游年，台湾也将2002年订为生态旅游年(交通部观光局，2002)，并配合国内旅游发展策略，结合各观光资源主管机关，透过推动许多相关活动，来唤起大家对环境的重视及珍惜绿色环境的保护。发展观光产业也渐渐成了政府重要的政策之一，「挑战2008：国家发展重点计划」之一的「观光客倍增计划」于是蕴育而生（交通部观光局，2002），其目标是达成2007年观光客倍增自目前每年约100万人次，提升至200万人次，来台旅客总旅次自目前每年约260万人次，成长至500万人次以上。然而要成功的推动一个计划，必须落实于可行的策略中，并检视此计划对环境可能产生之影响与冲击。但国内的一些重要计划，常因为忽视事先的评估作业导致半途而废或需要重新来过，造成国家经济的负担、人民之福祉受损，甚至对我们的生存环境造成不可逆的伤害。不论「观光客倍增计划」是否能达到预定目标，此政策下涌入大量的国际观光客，并且发展许多风景区的开发行为是必然的结果，势必对生态环境产生不可预期的破坏程度。虽然台湾政府政策环境影响评估制度已公布数年，但是真正落实施行之个案却相当有限，与观光产业开发相关的研究论文也很少，本研究为因应政府观光政策及对环境保护的精神，期以初步研究结果提供决策单位及观光产业执行观光客倍增计划相关政策之参考。二、研究目的本研究目的在于探讨目前相关法令下，「观光客倍增计划」对于生态环境、物化环境、社会环境、经济环境、文化环境等五项环境的冲击影响。文献探讨政策，指政府政策，包括政策（policy）、计划（plan）、方案（program），合称为PPPs。政策是行为最终的依循准则；方案是执行政策时之短程目标；计划则是某一特定领域的各种开发活动（Glasson,Therivel,&Chadwick,1994；Wood&Djeddour,1992）。本文中的观光政策（TourismPolicy）系指政府为了促进与保护国家的利益，并发展及振兴观光产业，所实施的国家活动。环境影响评估（EnvironmentalImpactAssessment;EIA）该词起源于美国（1969年），如今已盛行于欧洲、美洲、亚洲及南美洲各地（Gilpin,1995）。民国64年经建会的前身经设会将美国环境影响评估制度首度译介国内，行政院于68年通过引进环境影响评估制度列入科技发展方案，69年原子能委员会对核电厂的开发，以命令方式需进行环境影响评估，此乃是我国执行环境影响评估的开始。民国72年行政院第1854次会议决议：「今后政府重大经建计划，开发观光资源计划，以及民间兴建可能污染环境之大型工厂时，均应事先做好环境影响评估工作，再行报请核准办理。」83年公布「环境影响评估法」，并于公布尔日施行。84年行政院环境保护署订定发布「环境影响评估法施行细则」，并于发布日施行（邱聪智，1991；黄中铭，1996），91年修正发布「环境影响评估法施行细则」（行政院环保署，2002），92年1月8日修正公布「环境影响评估法」（行政院环保署，2003）。环境影响评估法制度基于种种结构性的问题，所能彰显的功能有限，于是将评估对象与范围提升至政策、计划、方案层次，政策环境影响评估（StrategicEnvironmentalassessment；SEA）于是诞生（吕雅雯，1997）。政策环境影响评估的定义是「对政策、计划、方案及其替代方案，以正式、系统及综合的程序和方法评估可能造成的环境影响，包括被评估结果的报告书与公开负责的一项决策过程（Therivel,Wilson,Thompson,Heaney,&Pritchard,1992）。」政策环境影响评估能在早期提供决策信息，以理性、系统性、整合性的观点，加入永续的考量以评估决策过程对环境之影响，进而提出因应对策，以预防对环境的冲击（Nilsson&Dalkmann,2001）。国内政策环境影响评估系依据行政院环境保护署87年公告的「政府政策评估说明书作业规范」，及89年发布的「政府政策环境影响评估作业办法」方式进行（行政院环保署，2000）。先由目的事业主管机关研提政策，经与中央环保主管机关会商后，若不致对环境有所影响，则经行政院核定，公布并执行政策。若依公告应实施政策环境影响评估之细项，如有影响环境之虞之政府政策，则由目的事业主管机关依「政府政策环境影响评估作业办法」制作政策评估说明书初稿，并征询中央环保主管机关及相关机关或团体意见，参酌修正政策评估说明书，评估结果如对环境影响为可接受或降至最低，则送行政院核定后，公布并执行政策。政策评估结果若为对环境产生重大影响，则修正政策内容，并研拟因应实施后之减轻不利影响对策，经行政院核定后实施（吴瑞贤，2000）。「观光客倍增计划」内容包括整备现有套装旅游路线、开发新兴套装旅游路线及新景点、建置观光旅游服务网、宣传推广国际观光、发展会议展览产业，以发展台湾成为优质观光目的地。此计划中订定许多相关的配套措施及因应之法则来达到目标，特别是「新开发景点」包括「国家花卉园区」、「国家军事游乐区」、「安平港历史风景区」、「国立故宫博物院中南部分院」、「环岛铁路观光旅游线」、「全国自行车道系统」等等（交通部观光局，2002）。研究方法本研究主要是以观光客倍增计划为对象，其评估重点集中在考虑资源承载量（carryingcapacity）与生态的永续发展，依此原则建立一套评量工具。经由此工具评量的结果，可以获得该评量地区现在的发展状态信息，也可预测未来的发展状况是否为适合开发行为。一、政策环境影响评估（StrategicEnvironmentalAssessment;SEA）方法论本研究政策环评的步骤可分为：筛选（screening）、范畴界定（scoping）、影响评估（assessment）、结果公告（publication），另外，公共参与（publicparticipation）及替代方案（alternatives）则包含在每个步骤之中（吕雅雯，1997）。常用的环境影响评估方法（中华民国环境工程学会，1994）有矩阵法（Matrix）、专家委员法（Adhoc）、明细表法（Checklist）、迭图法（Mapoverlay）及网络法（Network）等五类。其中以矩阵法最常被使用，也是本研究所采用的方法，矩阵法为二次元表列法，将不同方案或不同阶段之计划活动与可能受影响之环境因子组合成一矩阵，以清楚表示计划活动与环境因子间的相互关系。二、国外观光政策之政策环境影响评估案例分析－以荷兰阿姆斯特丹史基浦机场开发案为例荷兰的国际机场阿姆斯特丹机场Schiphol(AAS)在十年间大量的成长为欧洲第四大机场，远超出其容量，噪音、额外风险和空气污染等重大问题于1990年被提为急需改善项目。荷兰机场扩建计划在初期政策环境影响评估决策制定的过程中，并未考量替代方案，特别是忽略了公众的参与与意见，因而造成了开发成本的上升及工程的延长。后来经过公众的自愿参与后，有效率的发展出新的标准系统（Jules,2002）。此例子将政策环境影响评估过程中的缺失呈现出来，也显示出落实其主要步骤与精神于开发案中（特别是公众的参与与替代方案方面），才能达到自然生态环境间的最佳平衡点。三、以德尔菲技术调查观光政策之政策环境影响评估矩阵表细项德尔菲技术法是指对专家进行问卷调查，选取方式为多元化之选取及匿名之问卷，重视参与者意见之回馈、衡量尺度为相对权衡而非绝对值，并且对问题内容明确的标示（郭乃文，2000）。此政策环境影响评估内容系针对观光客倍增计划政策评估而研拟，本研究考量符合其影响因子特性且可量化比较之项目，参酌环保署公告评估内容精神架构，并搜集国内外之评量指标，如联合国及英国永续发展指标、美国永续发展指标、国科会生态资源初选指标等等（吴瑞贤，2000），以建立之评量系统作为政策评估之依据。其主要项目包括：（1）环境之涵容能力（2）自然生态系统（3）国民健康安全（4）自然资源之利用（5）水资源体系及其用途（6）文化资产与自然景观之和谐（7）国际环境规范（8）其它。四、利用政策环境影响评估矩阵表评估法，评估「观光客倍增计划」对环境可能产生之正负面冲击。五、利用政策环境影响评估矩阵表评估法，评估观光客倍增计划之子计划之一「彰化国家级花卉园区」对环境可能产生之正负面冲击。「国家级花卉园区初步规划即可行性评估」（长弘工程顾问有限公司，2002）为彰化县政府委托民间的可行性评估报告书，已于91年九月底完成，文中对彰化国家级花卉园区的硬件、软件及经济利益也有甚为详细的分析与规划，然而彰化花卉种植面积有六千多公顷，而短期以园区内台糖三处农场为启动基地，开发的面积约有三百八十一点四公顷，「国家级花卉园区初步规划及可行性评估」一书中，有关环境保护方面水尾农场有「雨污水排放处理」、「废弃物处理的计划」。故除了雨污水、废弃物问题之外，短期内涌入大量的观光客，所造成的用水、用电、交通、住宿、医疗及文化的冲击等问题，都列入评估的重点项目。资料分析一、观光客倍增计划之政策影响评估以德尔菲技术调查所得到之政策环境影响评估矩阵表分八个主要评估领域，领域内细项为对观光客倍增计划可能造成对全国环境产生之正负面冲击内容，共有73项评估细项需被纳入评估系统中，其评定方式：对环境有正面影响者，其符号为+；有显著正面影响者，其符号为++；对环境有负面影响者，其符号为-；有显著负面影响者，其符号为--；对环境无影响者，其符号为O；矩阵表细项内容如附录1。二、观光客倍增计划之环境冲击分析（一）交通问题为消耗大量涌入的观光客，交通工具的增加及使用，避讳造成空气污染问题，扩建国际机场及国内连结机场有其必要性，另外道路的承载及号志的国际化皆须纳入考量。（二）住宿问题国际观光级饭店及优质民宿缺乏（三）用水与废水处理问题据台湾自来水公司（2002）估计，有住宿的观光客每人每日需水量0.3立方公尺，平均每人每日废水排出量约为1581.36立方公尺（用水量的0.8倍），若依观光客倍增计划之目标来台旅客总旅次自目前每年约260万人，成长至500万人次（共增加240万人/年），若以每位旅客每人在台停留一周计算，每日用水量需增加大约一万三千八百立方公尺左右。所以必须审慎评估水资源是否足够，以及废水的处理系统是否有能力处理因游客增加产生的废水。（四）用电量问题依据台湾电力公司（2002）数据显示，民国91年国人平均每人每天用电量为19度。所以每年增加240万人次的游客，若以每位旅客每人在台停留一周计算，每日用电量需增加大约87万度的电力，所需的电力是否足够，及因发电所产生的核废料等问题也是评估的要点。（五）废弃物处理每人每天约制造一般废弃物1.104kg垃圾，每年增加240万人次的游客，若以每位旅客每人在台停留一周计算，每天大约增加五万公斤的废弃物，所以废弃物处理人力与废弃物处理设施都须做进一步评估。（六）文化的冲击台湾地区与欧、美等其它国家文化差异甚大，所以大量的观光客涌入必会带来不同文化及社会的冲击，

如何将不利的冲击减到最低，也是重要的考量项目。三、彰化国家花卉园区之环境冲击花卉园区的设置，吸引大量人口进入彰化地区，根据彰化县政府于民国91年在溪州乡所办的花与树博览会，在一周就吸引了近十万人潮，由这数字初步估计未来园区设置完成后，每年将会有近三百五十万的游客前来参观（交通部观光局，2002）。而且旅客到访大都集中在周末及假日，据观光局（2002）统计，有七成二民众是利用周末及国定假日出游，人潮过分集中于周末假日，也相对的对环境产生不可忽视的冲击，导致交通、住宿、旅游设施、服务人力及其它外围设施各环节服务品质普遍下降。（一）交通问题对国内旅客而言--彰化地区道路显的较狭小，尤其在假日、周末、上下班等交通尖峰时间，常造成交通混乱。2.对于国际观光客而言--是否有建设国际机场的必要性，针对经济效益的评估，资源的耗费，以及对于环境、生态、噪音所造成后续的影响层面等等均须做好评估与规划。3.因观光客大量涌入彰化地区所造成的交通混乱，相对的也会造成车祸人次的增加，因此在交通的规划上，应着重在彰化地区良好的道路系统，加强观光目的地之国际化道路指标（如英文、日文等），充裕及设施完善的停车场，结合铁路、客运站甚至台中机场，设立花卉园区专车的接泊来分散交通的承载量，鼓励大家利用大众运输，降低交通的过度拥挤而影响了环境的品质。（二）医疗资源彰化地区的医疗资源，较过度集中于彰化市，有彰化基督教医院、秀传医院、杨汉铭医院等大型综合医院及许多中小型医院、无数的诊所，但是在彰化乡间则医疗资源险的较贫乏，所以医疗资源的整合与规划，亦是应考量的重点。（三）住宿问题1.国内观光客--过夜旅客多住宿于旅馆或亲友家，据观光局调查（2002）显示，有三成八旅游民众在外过夜，其中以住宿于旅（宾）馆（49.6﹪）或亲友家（42.2﹪）者居多。根据上述统计资料，国人从事国内旅游的性质比较趋向于近程且当天往返所占的比率较高，因此由此研判在住宿的部份不应做太多大型旅馆的投资而造成过剩，同时应考虑保护生态系，以利于绿色环境的提升。鼓励民宿的投资，不但可以将地方文化传统及美食藉由良好的规划把它呈现出来，又可以促进地方休闲产业的经济发展向前迈进，协助乡野地区原有农民的农耕或非农耕的就业机会，相对减年轻劳力的外移，有助于响应我国政府发展绿色硅岛之发展方向。2.国际观光客--彰化目前尚无国际观光饭店，如此难以留住国际观光客在此过夜，所以兴建国际观光饭店或兴建有地方文化特色的民宿，也是值得考虑的方向。另外紧邻彰化的台中市有许多四星级、五星级的国际观光饭店，例如长荣桂冠、全国饭店、西华饭店、福华饭店等都在台中市中港路附近，距离中彰快速道路、一号国道高速公路的交流道都很近，30分钟之内即可抵达彰化市区。（四）用水问题1.花卉灌溉与处理--水是民生重要的资源，花卉养殖与处理所需的水资源是否足够，以及处理花卉产生的废水，是否有适当的废水处理与回收系统，都是需要评估的重点。游客用水--以有住宿的观光客每人每日需水量0.3立方公尺来计算，每天平均的游客9,589人（每年350万人/365天），平均每天需增加的用水量为1976.7立方公尺，平均每日废水排出量约为1581.36立方公尺（用水量的0.8倍），所以必须审慎评估水资源是否足够，以及废水的处理系统是否有能力处理因游客增加产生的废水。彰化地区并没有水库，依据观光局的统计资料，国人假日旅游占72.4﹪，可见假日的尖峰用水量大大超出平常日需水量，故是否需要在彰化地区加盖水库，亦是评估的重要项目。（五）用电量问题1.花卉养殖及其它设施都需增加大量用电。2.游客用电--依平均每人每天用电量19度计算，每年350万的游客所需的电力是否足够，及因发电所产生的核废料等问题也是评估的要点。（六）废弃物处理1.花卉处理产生的废弃物一般废弃物--每人每天约制造1.104kg的垃圾，若平均每天增9,589的游客，即每天增加10,586公斤的废弃物，所以废弃物处理人力与废弃物处理设施都须做进一步评估。（七）文化的冲击彰化的居民较为纯朴，也较少有国际观光客，尤其乡村地区居民有早睡早起的习惯，所以大量的观光客必会带来不同文化的冲击，是否会影响居民的睡眠作息时间、睡眠品质与民的生活满意度等等,，

如何将不利的冲击减到最低，也是重要的考量项目。结果与讨论在政策环境影响评估方法论部分，本研究主要分析国际社会在政策环境影响评估方法论的发展情形，并针对不同评估方法进行分析比较，包括专家委员法、矩阵法、明细表法、迭图法、网络法，可发现政策环境影响评估为目前新兴且热门之研究课题。而在国外观光政策之政策环境影响评估案例之收集与分析部分，则已完成荷兰阿姆斯特丹国际机场、纽西兰、南非、尼泊尔以及欧洲运输走廊等政策环境影响评估案例分析，显示观光发展政策实需进行理性之政策环境影响评估，以确实暸解发展观光对整体环境、经济、社会文化，可能产生之正负面冲击与影响。本研究并利用德尔菲技术，调查观光政策之政策环境影响评估矩阵表细项，以作为后续评估的依据。研究结果显示，共有73项评估细项需被纳入评估系统中。然后利用政策环境影响评估矩阵表评估法，评估「观光客倍增计划」对环境可能产生之正负面冲击。「国家花卉园区」为观光客倍增计划其中的一项子计划，本研究除分析该政策纲领所可能产生之冲击进行影响评估外，并以彰化国家级花卉园区的实质计划为例，探讨该项发展计划对彰化地区环境可能产生之正负面冲击。结果显示在交通运输、水资源利用、废弃物管理、当地社会文化等项目上均可能产生重大之干扰与影响。错误的政策比贪污更严重，台湾环境所能负荷的承载量有限，所以政策环境影响评估对于观光客倍增计划的开发行为及大量的外国观光人口涌入台湾所造成的环境冲击，包括生态、空气、废水、土壤、噪音、废弃物等问题，甚至于因异国文化背景不同造成种种的文化冲击也是不可忽视的，如何有效的规划使台湾能在「观光客倍增计划」中，以最小的环境冲击，得到最大的经济效益，进而使台湾实现永续发展的目标，是进行「观光客倍增计划」的政策环境影响评估之基本精神。国家的观光发展政策应配合环境保护政策，只有落实政府政策环境影响评估，结合产、官、学界以及全民的力量，在确保环境资源永续的前提下，作全面性的规划，才能维持经济、社会、环境的和谐，进而达成观光产业永续发展之目标。参考文献中华民国环境工程学会（1994）。环境规划与管理。台北：中华民国环境工程学会。台湾自来水公司（2002）。各用水标的事业所必需用水量参考数据。RetrievedDecember20,2002from.tw/right/form01.htm台湾自来水公司（2002）。历年平均每人每年用水量及每日用水量。RetrievedDecember20,2002from.tw/html/about/data2.htm台湾电力公司（2002）。2002年国人平均每人每天用电量。RetrievedApril1,2003from.tw/CPIS/devindex/html87/point87/pu1020.html交通部观光局（2003）。观光客倍增计划全国研讨会资料。RetrievedDecember20,2002from.tw/doublep/double.htm#a行政院经济建设委员会（2002）。观光客倍增计划。RetrievedNovember20,2002from.tw/2008/行政院环境保护署（2000）。政策环境影响评估作业办法。RetrievedMarch9,2003from.tw/epalaw/index.htm行政院环境保护署（2003）。环境影响评估法。RetrievedMarch9,2003from.tw/epalaw/index.htm行政院环境保护署（2002）。环境影响评估法施行细则。RetrievedMarch9,2003from.tw/epalaw/index.htm吴瑞贤（2000）。高尔夫球场设置之政策环境影响评估。台北：行政院体育委员会。吕雅雯（1997）。政府政策环境影响评估制度之研究－兼论台湾政府政策环境影响评估之实践。未出版硕士论文。台北：国立台湾大学三民主义研究所。邱聪智（1991）。环境影响评估制度执行成果之探讨。辅仁法学，10，1-26。长弘工程顾问有限公司（2002）。国家级花卉园区初步规划及可行性评估。彰化县政府委托研究。郭乃文（2000）。台湾地区非都市土地管理与永续发展—以国家公园规划与经营管理为例。未出版博士论文。台北：国立台湾大学环境工程研究所。黄中铭（1996）。政策决策过程中的环境影响评估。未出版硕士论文。花莲：国立东华大学自然资源管理研究所。Carson,R.(1962).Silentspring.Boston：HoughtonMifflin.Gilpin,A.(1995).EnvironmentalImpactAssessment（EIA）:Cuttingedgeforthetwenty-firstcentury.NY:CambridgeUniversityPress.Glasson,J.,Therivel,R.,&Chadwick,A.(1994).InternationalEnvironmentalImpactAssessment.UCLPress.Jules,J.S.(2002).EnvironmentalImpactAssessmentintheNetherlands-ViewsfromtheCommissionforEIAin2002.Therivel,R.,Wilson,E.,Thompson,S.,Heaney,D.,&Pritchard,D.(1992).StrategicEnvironmentalAssessment.(3rdEds.).London:RSPBEarthscan.Wood,C.,&Djeddour,M.(1992).“SEA:EAofpolicies,plansandprograms.”ImpactAssessmentBulletin10（1）:3-22.

附录1.观光客倍增计划矩阵表评估领域评估项目类别政策环境影响评估指标环境之涵容能力空气悬浮微粒(PM10)年平均值（μg/m3）－－一年中空气品质指数（PSI）>100日数百分比－－二氧化碳排放量－－水体河川之各项水质指标符合标准百分比－－水库之各项水质指标符合标准百分比－