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轮作休耕：方式要灵活，补贴要到位

花匠小妙招
2024-10-15 20:15

石少龙

有组织有规模休耕的历史不到百年。这种休耕，西方比中国早，我国台湾地区比大陆早，而且方式灵活，补贴标准不一。

启动最早的美国，1938年的《农业调整法》规定了主要农产品播种面积配额、停耕面积的比例，自愿限产、休耕的农场主可获得一定补偿。1985年，美国实施农业部负责、农民自愿参与的土地休耕保护计划，旨在改善土壤质量、水质，修复湿地和恢复当地野生动植物的生态环境。加拿大休耕政策始于20世纪30年代中期，1993年休耕面积达520万公顷。日本从1971年起实施休耕政策。欧盟从1992年开始休耕土地。我国台湾地区从1984年起实施农地休耕政策。

地区不同，休耕方式也相对灵活。美国实行土地休耕计划，分为整个农场休耕和农场部分土地休耕两种形式。2001年参与项目的农民约占农民总数的13%，计27.9万人，其中54%的农民将整个农场土地、46%的农民将部分土地纳入休耕计划。休耕合同通常为10～15年，合同到期可自动延期一年享受补偿，也可申请提前结束合同。政府强制推行休耕制，违规者罚款，休耕者补贴。欧盟休耕方式主要有轮作制、完全休耕制，时间上有季休、年休、多年性休耕，操作上有强制性休耕和自愿性休耕。日本主要包括轮种休耕、管理休耕和永久休耕三种方式，其休耕前，普遍注意稻田的水旱轮作。

不同地区，改种品种存在差异。休耕期一般不再种粮食作物。欧盟休耕的土地可种非食品材料，如植物油、生物能源等。对多年性休耕地，要求地面不裸露，必须绿化或种草，不施化肥，不喷农药。美国列入休耕计划的土地不得种粮，且须种植多年生草类、灌木或林木，以达绿化目的。我国台湾地区有转作大豆、田菁、太阳麻等绿肥作物或牧草、菱角作物，有的转作景观作物。

不同地区，休耕比例不一。欧盟轮作制休耕，规定农场土地面积折合谷物产量大于92吨时，休耕地须大于该农场总面积的10%，10%部分属强制性休耕，超出10%部分为自愿性休耕。欧盟的多年性休耕，时间至少为10年，百公顷以上土地最多可休耕10公顷，之下的可休耕5公顷。自1999年起，要求农户休耕10%的耕地。

美国考虑联邦预算的限制，以及不对农业造成负面影响，明确全国土地休耕计划上限为1568万公顷（2002年），规定每个县的休耕面积不得超过全县农业用地面积的25%。1936～1940年，美国农业调整法案的授权支付使每年土地休耕大约1700万公顷，1986～2002年，有1360万公顷耕地退出农业生产。俄罗斯耕地面积为1.2亿公顷，现有4000万公顷的熟荒地休耕。

尽管休耕方式因地制宜，休耕补偿方案的设计，也各有区别，但休耕补贴都比较严格。

美国休耕补偿标准，主要按低于农民放弃生产的机会成本加上维护成本之和的上限来确定。1990年前实行固定补偿标准，此后引入市场机制，采取竞标方式分配保护合约。2005年，美国联邦政府支付了16.31亿美元的休耕补贴金，平均每公顷土地116.83美元。但美国各州、县土地成本不同，补贴成本亦不相同。

在欧盟，不同国家、不同生产区单位休耕土地的补贴金额与当地单位作物面积补贴金额相当，但各类作物不一，且与不同地区的平均单产有关。日本轮种休耕和管理休耕的补贴标准是每公顷18.5美元。永久休耕地最高补贴可达每公顷133美元。1996年，日本向不配合政府推行稻田休耕转作计划的农民收取补偿金，而对执行休耕转作的稻农发放基本补助金额，每公顷7万日元，最高达50万日元。我国台湾地区翻耕而未再栽种其他作物，一分地约可补助3000余元，若转作大豆、田菁、太阳麻等绿肥作物可补助4500元；转作牧草、菱角或特殊作物可补助2200元，转作景观作物可补助5000元，但景观作物集体栽种面积须达10公顷以上。

（作者系湖南省粮食局副局长）

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（中国经济导报记者侯帅编辑整理）