首页 > 分享 > 国内外气候变化健康适应策略现状分析

国内外气候变化健康适应策略现状分析

花匠小妙招
2024-11-01 08:24

气候变化是21世纪面临严重的健康威胁之一[1]，2010—2019年全球气象和天气相关灾害影响17亿人口，造成41万人死亡，多数发生于中低水平收入的国家[2]。中国处于全球气候变化敏感区，也是受气候影响最严重的国家之一，近年来高温热浪、极端降水等极端天气事件的发生呈上升趋势，造成严重健康威胁和经济损失[3]。应对气候变化可从“减缓”和“适应”两方面着手，“减缓”是指采取干预措施减少温室气体排放或者通过碳汇的形式将温室气体转移；“适应”是指基于气候变化已经发生，而采取的以增强应对能力、降低气候变化对生命财产造成损失和影响的一系列行动。2020年9月中国提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值、2060年前实现碳中和”的愿景，为应对气候变化确定“减缓”目标。但面对日益频繁的高温热浪、干旱、台风、暴雨等极端天气事件，“减缓”措施不足以规避其导致的健康风险，开展适应行动十分必要。目前，世界各国均不断强化自身在气候变化适应领域的统筹规划，用以指导本国气候变化适应具体行动，并逐渐完善健康适应领域的策略部署。

中国作为发展中大国，制定了一系列适应气候变化的战略、规划，但前期开展的适应行动多侧重于能源、生态、农业、林业等领域，少关注气候变化对健康的影响。本文通过梳理、比较代表性国家气候变化适应策略现状，分析中国现阶段气候变化适应策略的特点和薄弱环节，尤其在健康适应领域，以期为制定适宜有效的国家气候变化健康适应策略和行动方案提供依据。

1. 国内外气候变化健康适应策略现状

目前，世界主要国家适应策略虽侧重不同，大体上主要通过构建多部门协调机制、立法、制定适应政策等路径，部署符合各国实情的气候变化适应措施和行动，并定期评估气候变化风险和适应计划进展，保障实施效果；在健康适应领域，许多国家采取优先措施，设置专项资金，定期开展气候变化健康风险及健康适应评估，发布了独立的气候变化健康适应策略或行动方案。

1.1 美国

美国在气候变化应对方面注重政府间跨部门协作，成立了气候变化适应与恢复委员会，协调联邦和地方气候变化适应相关政策与规划。在健康适应策略方面，美国于2021年签署了应对气候危机的总统行政指令，从协调不同部门调配资、增加气候变化减缓相关技术投资、促进应对气候危机技术研发三方面应对气候变化；美国疾病预防控制中心利用“建设抗气候影响复原力(BRACE)”框架确定和评估社区气候变化对健康的影响，开展公共卫生干预，制定和实施气候健康适应计划；环境保护署(EPA)根据BRACE框架发布了《气候变化公共卫生适应策略》，明确了极端高温、水污染和空气污染有关的公共卫生适应措施[4]。监测评估方面，美国国会要求每4年发布国家《气候评估报告》, 定期更新适应气候变化工作进展。

1.2 英国

英国成立气候变化委员会及下属的适应气候变化小组委员会，与环境、食品与农村事务部及其他部门相互配合制定国家适应规划，并根据气候风险形势变动定期调整适应规划与行动。在立法方面，英国于2008年颁布了《气候变化法案》[5]，规定了各部门定期报告适应行动的法律责任，将适应行动分解到实处；鉴于不同区域适应的异质性，苏格兰、威尔士、北爱尔兰可根据各自条件和需求制定自身规划并执行[6]。健康适应策略方面，英国2018年发布《国家适应气候变化规划》，明确了将高温对健康福祉的影响作为优先应对事项之一，并据此制定健康适应行动，内容包括全面了解气候变化对生产力造成的风险，提供更多高质量的绿色基础设施，提高卫生系统气候韧性等。监测评估方面，英国每5年对当前和未来气候变化风险进行评估，识别优先应对的风险类型并规划下一周期的行动措施；同时每2年发布《国家适应计划进展报告》[7]，定期向公众公布工作进展情况。

1.3 澳大利亚

澳大利亚联邦政府专门成立气候变化部(后更名为气候变化和能源效率部)以全面负责和协调气候变化应对工作。在州层次组织体系方面，独立的州政府被授予制定和颁布法律和政策的权利，其中包括与气候变化适应有关的政策法规[8]。在健康适应策略领域，澳大利亚政府2007年发布《国家气候变化适应框架》[9]，提出从提高风险识别和适应能力及减少地区脆弱性两方面着手构建适应策略；针对海岸线气候变化高脆弱性的问题，澳大利亚重点开展了沿海脆弱性评估，于2009年发布《澳大利亚海岸气候变化风险》[10]；澳大利亚2015年发布《国家气候韧性和适应战略》，主要关注海岸、城市和居住环境、人类健康、灾害风险管理等方面的气候变化风险。虽然澳大利亚并未制定单独的健康适应策略，但实际已开展许多健康适应措施，包括卫生健康系统的气候韧性强化，健康促进和社区干预服务，提供早期预警系统和健康信息等。

1.4 日本

日本环境省牵头协调和组织并建立气候变化适应委员会，开展政府部门间合作项目和构建气候变化统计信息平台，建立专家和决策者之间的交流机制[11]。在立法方面，日本于1993年颁布《环境基本法》，将全球气候变暖对策纳入环境法体系；1998年日本颁布《全球气候变暖对策推进法》，并于2016年再次修订；2018年颁布《气候变化适应法》，通过一系列法案，日本不断强化本国应对气候变化工作体系[12]，从法律层面将适应理念纳入发展规划。健康适应策略领域，日本2015年发布《气候变化适应计划》[13]，2018年制定《地区气候变化适应规划制定手册》[14]，从上到下明确了适应规划的制定主体、对象范围、形式、具体制定步骤和适应体制，截至2020年，共30个城市27个县完成了各自区域适应规划的制订；另外，日本以中暑和传染病作为健康适应侧重点，利用信息技术实时监测学校暑热指数，向居民宣传防暑对策和登革热预防措施，面向市民收集和分析公众适应气候变化相关信息，从居民健康等7个方面评估未来气候变化的影响，识别需要优先适应的重点领域[15]。监测评估方面，日本环境省每5年更新《气候变化适应计划》[13]，对适应进展进行综合评估，根据需要不断修改和调整计划。

1.5 印度

印度成立气候变化影响专家委员会专门研究气候变化影响及提出应对措施，同时成立高级别气候变化委员会，由总理担任主席，成员包括相关内阁部长、工业界人士，以及气候问题专家等关键利益攸关方，负责在国家层面制订应对气候变化的政策，协调各部门行动，并为参与国际合作与谈判提供指导[16]。适应策略方面，印度2008年发布《气候变化国家行动方案》，提出每年将本国GDP的2%用来应对气候变化，围绕水、能源和粮食安全等主题，从生态安全的整体性考虑，但并未将控制温室气体排放作为核心内容[17]；健康适应方面，印度采取包括加强公共卫生保健服务和评估因气候变化而增加的疾病负担等措施[18]，通过开展高水平气候变化研究，建立本国气候数据信息库，开发气候模型，以准确预测气候变化趋势和极端气候现象，及早制定应对措施。针对极端气候，印度加强了灾害应急管理措施，把灾害教育提到战略高度，提高民众意识和抗灾能力。

1.6 中国

中国气候变化适应工作目前以国务院及其组成部门、各省市为主体，形成以国家应对气候变化领导小组统一领导，生态环境部归口管理，各有关部门参与的管理体制和工作机制[8]，跨部门协调组织架构已初具雏形。中国的适应策略最早于2013年由发改委等9个职能部门联合发布首部气候变化适应政策文件《国家适应气候变化战略》[19](以下简称“《适应战略》”)，规定了中国2020年前综合性适应策略，主要针对城市化、农业、生态安全三类重点领域分别部署。中国于2014年发布的《国家应对气候变化规划(2014—2020)》[20]，主要针对基础设施、水资源、农林业等方面提升适应能力，强化科技支撑和舆论引导，推进低碳试点工程。2017年发改委等2部委发布《城市适应气候变化行动方案》[21]，以加强城市建筑、能源、交通、水资源和生态等关键领域的适应性，提升城市极端天气气候事件应急保障和预警防护能力。目前生态环境部正在组织编制《国家适应气候变化战略2035》，明确我国到2035年适应气候变化的目标任务，同时与科学发展、基础设施建设、消除贫困等工作有机融合，构建适应气候变化新模式。在健康适应领域，中国也通过开展一系列科研课题和国家监测项目，为气候变化健康风险评估，敏感性疾病和脆弱人群识别提供技术支撑，包括持续开展的空气污染(雾霾)天气对人群健康影响监测与风险评估项目、极端天气事件对人群健康影响评估项目、区域人群气象敏感性疾病专项调查、气候变化对媒介传染病和寄生虫病的监测和传播风险影响评估等，并制定了洪涝、干旱、台风等不同灾种自然灾害卫生应急工作方案[22]。

总体来说，上述世界各国均已建立起应对气候变化的多部门组织协调机制，英国和日本分别颁布了相关法案以明确国家、地方政府、社会各方的职责和义务，以及推进适应工作的工作机制。除美国外，其他各国都已制定国家层面气候变化适应规划或方案，且将公众健康列入关注领域，并针对各自健康领域突出问题提出优先应对策略。此外，美国、英国和日本都有明确的监测评估制度(表 1)，以便动态调整适应计划。

国家多部门协调机制法律法规国家适应策略或行动方案国家健康适应策略或行动方案健康适应重点措施薄弱环节美国气候变化与恢复委员会气候变化公共卫生适应策略[4] 利用BRACE框架进行健康影响评估；每4年定期评估健康适应策略没有立法，未颁布国家适应策略；政策间继承性不足英国气候变化委员会、适应气候变化小组委员会《气候变化法案》[6] 《国家适应气候变化规划》优先应对高温对健康影响；加强绿色基础设施投入；每5年进行气候变化风险评估；每2年更新《国家适应计划进展报告》[7] 政府推动适应领域进展行动力不足；未制定健康领域适应策略或规划澳大利亚气候变化部[8] 《国家气候变化适应框架》[9] 《国家气候韧性和适应战略》优先关注沿海城市脆弱性；开展早期预警和社区健康促进没有立法，未建立定期监测评估机制；依靠自愿原则，缺乏行动力度；各州进展不均衡日本气候变化适应委员会[11] 《气候变化适应法》[12] 《气候变化适应计划》[13] 制定区域适应规划；优先关注中暑和传染病；开展公众气候变化适应宣传教育；每5年更新《气候变化适应计划》[13] 未制定健康领域适应策略或规划；信息共享体系、指标评价体系、工作细则有待完善印度高级别气候变化委员会，总理担任主席[16] 《气候变化国家行动方案》[17] 将2%GDP用来应对气候变化；开展科学研究，建立气候信息数据库；加强灾害应急管理没有立法，健康适应领域缺乏顶层设计；经济水平和体制限制政策实施效果中国应对气候变化领导小组《国家适应气候变化战略》[18] 通过科研课题开展气候变化敏感性疾病和脆弱人群识别；持续开展国家监测项目，制定自然灾害卫生应急工作方案没有立法，地方进度偏缓；健康适应策略在顶层设计中的优先性和系统性不足

2. 国内外气候变化健康适应策略特征

世界卫生组织(WHO)发布高质量健康适应策略应具备的6个关键要素[23]，其中领导力、跨部门协调、气候敏感性健康风险评估位居前三，提议领导者应在国家应对气候变化顶层设计中有效建立气候变化健康适应工作机制。国外气候变化适应行动主要从开展法制建设、制定适应措施、构建协调机制、建立监测评估机制和完善资金机制等5个方面开展，但大多数国家尚未制定健康领域单独的适应政策及配套行动方案，同时缺乏立法保障，适应措施在实施过程中动力不足。

2.1 国外健康适应策略特征

美国虽由EPA发布了《气候变化公共卫生适应策略》, 但尚未颁布国家层面的气候变化适应策略或行动方案，也没有相关立法，其政策措施之间由于政权交接继承性不足。

英国颁布了《气候变化法案》，并根据两次风险评估结果确立了适应措施优先级，优先应对高温对健康影响，然而根据2021年英国气候变化委员会发布的进展报告显示，前两次风险评估后所提出的34项适应优先事项中，27项并没有具体规划，对媒介传染病的监测水平仍需改进，风险水平与适应行动计划之间的差距进一步扩大[24]。

澳大利亚虽未制定单独的健康适应策略，实际已开展许多健康适应措施，且重点明确，优先关注沿海城市风险识别和应对，针对海岸城市脆弱性，提供早期预警与社区干预，但澳大利亚尚未颁布立法，也无明确的监测评估机制，联邦以及各级政府一直以来只依靠"软"政策办法，如自愿措施、宣传和教育等措施，不足以产生广泛社会响应，缺乏强有力的监管和惩罚原则，且各州政府在侧重问题上缺乏协调，各自为战，导致进展不均[25]。

日本气候变化适应框架和配套机制较为完整，颁布《气候变化适应法》，地方政府分别制定各自区域适应规划，根据监测评估结果着重关注中暑及传染病等气候敏感健康风险，但目前仍处于初级阶段，尚未制定单独的健康适应策略，适应信息共享体系、跨地区合作细则以及适应政策实施效果的评价体系仍有待进一步完善[26]。

印度作为发展中国家和人口大国，加速经济发展和社会进步是其面临的首要问题，贫困人口过多限制了印度气候政策实施效果，即使如此，印度每年仍将GDP的2%用来支持应对气候变化相关工作。但其强中央的联邦制体系，使得中央政府的应对政策有些无法在地方得到实施，同时现阶段气候变化重减缓轻适应，在健康适应领域缺乏顶层设计和系统举措。

2.2 中国健康适应策略特征

中国政府非常重视气候变化适应问题，发布一系列政策和规划(表 2)，取得了积极成效。早期主要关注农业、水资源、海岸带、森林和其他生态系统，后续逐渐关注基础设施、城市化、人群健康、防灾减灾等领域。

年份战略(规划、行动、计划等) 重点内容 2007 《中国应对气候变化国家方案》[27](简称“《方案》”) 明确目标、原则和重点领域(农业、林业、水和海洋) 2008 《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书(每年发布)[22, 28-29] 通报减污降碳、生态保护等方面应对气候变化进展和成效 2013 《国家适应气候变化战略》[19](简称“《适应战略》”) 城市化、农业、生态安全三类重点领域部署 2014 《国家应对气候变化规划(2014—2020)》[20] 低碳省区、城市、城(镇)试点工程 2015 《城市适应气候变化行动方案》[21] 从建筑规划、能源、交通、水资源和生态等领域提升城市适应性 2021 《国家适应气候变化战略2035》(编制中) 明确到2035年适应气候变化目标任务

在政策实施过程中，《适应战略》虽要求各地分别制定省级适应方案，由于缺乏硬性约束，实际制定方案省份不到三分之一[30]；《适应战略》中提出针对脆弱区域和脆弱人群健康风险开展合理的适应行动，但由于缺乏系统的脆弱性评估，诸多要求并未落实。监测评估方面，《中国应对气候变化的政策与行动》报告虽逐年更新进展，其主要内容仍在于总结减污降碳、生态保护方面的进展成效，与《国家应对气候变化规划(2014—2020)》一起，二者多聚焦在能源消费、节能减排、低碳发展等方面，较少涉及面向公众的气候变化健康适应内容[31]。在健康适应领域，现阶段主要依托于科研课题和监测项目，在有限的监测点位开展健康风险评估和脆弱性评估，无法全面了解全国各区域所面临的健康风险类型和风险水平。

总体上，中国在气候变化适应措施方面的行动力度和细化程度均弱于减缓[32]，对健康适应领域的重视程度弱于农业、能源、生态和城市化等。在缺少专项立法的制约下，政府部门之间职责分工尚未明确，与减缓工作的推进模式相比，尚未建立系统的工作机制，如考核、奖惩机制等，使得国家方案在地方落实的力度偏缓；依托于科研的健康适应措施，虽有利于强化技术支撑，但缺少系统性，不能因地制宜的制定健康适应方案，同时科研项目受众有限，社会参与度不足，难以将健康效益最大化。

3. 建议

中国已初步建立气候变化应对策略体系，作为发展中国家已率先制定和实施国家适应气候变化战略，提出适应和减缓统筹协调、构建人类命运共同体的发展理念[33]，但现阶段策略多侧重于农业、水资源、能源和生态环境等领域。借鉴国际经验，结合中国现状和特点，建议在以下方面加强健康领域适应策略和措施：

(1) 完善气候变化适应性立法，强化健康适应在整体策略中的优先性。进一步完善现有组织架构和协调机制，明确各部门职责分工，设置目标责任和法律责任，构建由国家综合主导、地方推进实施、社会各方共同参与的多级适应框架体系；

(2) 加强健康适应科技研究与推广，系统设计并制定气候变化健康适应方案。充分利用物联网、云计算等数字技术，完善国家级气候敏感性疾病健康监测网络，建立大数据中心，阐明气候变化与“全健康”风险关联，构建预测预警模型，探索不同区域健康适应技术体系，继续推动开放科学和国际合作，促进国家间和多学科间交叉技术创新发展和应用；

(3) 加强气候变化健康适应理念的融媒体传播，倡导全社会广泛参与。针对脆弱群体精准实施健康教育和健康促进，提高全人群气候变化健康素养。