在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点，是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的重大决策部署，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。所以为有序推进试点，才制定本方案。
俗话说：“万物土中生，食以土为本。”长期以来，我国用全球1/10的耕地，生产了全球1/4的粮食，土壤一直处于高负荷运转的状态，耕地数量减少、质量下降，耕作层变浅、土壤酸化、重金属污染等问题越来越突出。正是在这样的背景下，探索实行耕地轮作休耕制度试点，体现了尊重自然的创新理念。用农业专家的话说，就像是一个人累了、得不到休息，身体机能出现问题，工作效率就会下降。对于那些已经遭受污染、生态脆弱的耕地而言，休养生息就是最好的保护，该改种的改种、该治理的治理、该退耕的退耕，让累坏了的农田“歇歇脚”，让透支的田野“喘口气”，让已经遭受污染的土地自我修复。这就是“藏粮于地”，“土地换个种法，农民换个活法”。
那么轮作休耕的好处有哪些呢?
一、轮作休耕是藏粮于地的好方式
上世纪80年代中期刚开始推广化肥时，每亩稻田只要20斤化肥就足够了，但现在却需要复合肥、尿素等肥料140斤；农药也是这样，之前对付稻飞虱等病虫害，打一次农药就有效果，而现在必须反复喷洒，这必然导致病虫抗药性上升、防治效果下降、农业面源污染加剧、粮食农药残留超标等严重后果。当前，耕地地力严重透支、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾。如果推行耕地轮作休耕制度，将有助于打破恶性循环，更好地维护好农村那片碧水蓝天。
目前，国际市场粮食价格走低，国内外市场粮价倒挂明显，如果利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，稳步推进轮作休耕制度，既有利于平衡粮食供求矛盾，又可减轻财政的巨大压力。
我国古代就有重视土地轮作休耕的传统智慧。北魏《齐民要术》中就有“谷田必须岁易”“麻欲得良田，不用故墟”等记载。早日实施耕地轮作休耕制度，既是对几千年来农耕文化的传承，也是实现藏粮于地的现实需要。
二、轮作休耕为土地提质增效
轮作休耕制度不仅有助保护耕地资源，保护潜在农产品生产能力，也有利于稳定农民收入，促进传统农业向现代农业转变。
目前，我国大部分地区粮食生产一年两熟，南方多地一年三熟，土地长期高负荷运转，土壤得不到休养生息，导致农田“越种越薄”，影响了粮食持续稳产高产。科学推进耕地休耕，顺应自然规律，可以实现藏粮于地，也是践行绿色、可持续发展理念的重要举措，对于推进农业结构调整具有重要意义。
轮作休耕的主要目标
力争用3—5年时间，初步建立耕地轮作休耕组织方式和政策体系，集成推广种地养地和综合治理相结合的生产技术模式，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系。在东北冷凉区、北方农牧交错区等地推广轮作500万亩（其中，内蒙古自治区100万亩、辽宁省50万亩、吉林省100万亩、黑龙江省250万亩）；在河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕100万亩，在湖南省长株潭重金属污染区连年休耕10万亩，在西南石漠化区连年休耕4万亩（其中，贵州省2万亩、云南省2万亩），在西北生态严重退化地区（甘肃省）连年休耕2万亩。根据农业结构调整、国家财力和粮食供求状况，适时研究扩大试点规模。
轮作休耕的补贴标准
（一） 轮作补助标准与不同作物的收益平衡点相衔接，互动调整，保证农民种植收益不降低。结合实施东北冷凉区、北方农牧交错区等地玉米结构调整，按照每年每亩150元的标准安排补助资金，支持开展轮作试点。
（二） 休耕补助标准
与原有的种植收益相当，不影响农民收入。河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕试点每年每亩补助500元，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕试点每年每亩补助1300元（含治理费用），所需资金从现有项目中统筹解决。贵州省和云南省两季作物区全年休耕试点每年每亩补助1000元，甘肃省一季作物区全年休耕试点每年每亩补助800元。
（三） 补助方式
中央财政将补助资金分配到省，由省里按照试点任务统筹安排，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户。允许试点地区在平均补助水平不变的前提下，根据试点目标和实际工作需要，建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据实行保基本、重实效的补助发放制度。
试点省份农业部门要会同有关部门利用第二次全国土地调查等成果，确定轮作休耕制度试点地块，报农业部备案，休耕地按要求落实到土地利用现状图上，不得与退耕还林还草地块重合。试点实施单位要根据本方案，与参加试点的农户签订轮作休耕协议，充分尊重和保护农户享有的土地承包经营权益，明确相关权利、责任和义务，保障试点工作依法依规、规范有序开展。
