《联合国气候变化框架公约》COP27的挑战与期待

• 花匠小妙招
• 2024-09-24 17:24

2022年11月6日至18日，《联合国气候变化框架公约》（以下简称公约）缔约方大会第27次会议（COP27）将在埃及的沙姆沙伊赫召开。全球多国领导人和公约缔约方代表将围绕应对全球气候变化的国际合作机制和行动展开谈判与磋商，力图在减缓、适应、资金、协作等方面取得一定进展。此次会议在各国经济普遍遭受全球能源供给冲击的大背景下召开，受到各界的广泛关注。

承接COP26，COP27更强调行动和落

COP26在减缓、适应、资金、国际协作方面达成多项成果，为COP27的各项谈判议题奠定基础。2021年在英国格拉斯哥召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第26次会议（COP26）通过了《格拉斯哥气候协定》[1]，决定加速气候行动，落实《巴黎协定》确定的“将全球平均气温上升幅度控制在远低于工业化前水平2℃的范围内，并努力将其控制在1.5℃以内”的气候目标。

具体而言，COP26在减缓、适应、资金、协作等四个方面形成主要会议成果：

1）减缓：包括逐步减少煤电、停止和逆转毁林、加快转向电动汽车、减少甲烷等碳排放等。

2）适应：强调为已经受到气候变化影响的群体提供支持。

3）气候资金：成立适应融资支持小组，预计到2025年为适应气候变化提供127亿美元资金。

4）国际协作：进一步推动《巴黎协定》有关规则的制定，并呼吁行业加大合作力度。

COP27延续COP26的远景目标，但更强调行动与落实。在COP26的成果基础上，COP27将以全球适应目标、损失与损害、气候资金为主要议题，旨在寻求通过减少碳排放、加大适应力度、增加资金流动、加强财政政策支持。值得注意的是，相较于提出新的目标，COP27着力于倡导各方将已提国家自主贡献目标，转化为有效的政策、扎实的行动和具体的项目。联合国秘书长古特雷斯表示“在气候问题的每一个方面，唯一的解决办法是团结一致和果断行动”。

因此，基于COP26成果，COP27在以下四方面仍将有侧重：

1）减缓：敦促各方采取“大胆和立即的行动”，减少碳排放，将全球变暖控制在远低于2℃的水平。

2）适应：推动“格拉斯哥-沙姆沙伊赫全球适应目标工作方案”取得实质成果，例如倡议发达国家加大对发展中国家适应行动的资金支持以帮助世界上最脆弱地区提高气候变化适应能力、建立全球早期预警系统等项目。

3）资金：在气候融资方面督促资金落实，包括每年提供承诺的1000亿美元援助发展中国家。

4）协作：联合国谈判以共识为基础，达成协议将需要“所有利益攸关方的包容性和积极参与”。

COP27的四大看点前瞻

1、极端天气频发，强调气候适应力和韧性

强调气候适应力和韧性。2022年以来，全球范围内极端天气频发，对数百万人的生产生活造成影响。例如，巴基斯坦和尼日利亚发生灾难性洪灾，欧洲和印度遭受长时间高温袭击，美国经受创纪录飓风袭击，肯尼亚和索马里经历灾难性干旱。IPCC第六次报告指出，约有33-36亿人生活在极易受到气候变化影响的环境中，目前不可持续的发展模式正在增加生态系统和气候危害的风险[5]。因此，迫切解决气候危机的必要性在不断增加。COP27试图在气候适应、粮食与用水安全等方面对此进行应对。

► 气候适应：COP27有望进一步扩大对气候适应工作的支持。目前，越来越多的国家完成了国家适应计划文件（NAPs），并在国家自主贡献目标的气候适应领域做出更为详细的承诺。发达国家在COP26中同意到2025年将适应资金在2019年基础上至少提高一倍，相当于约400亿美元。我们预计COP27会推动发达国家明确如何使用相关资金，包括如何确保资金到达最需要和最脆弱的地区及居民手中。此外，COP27或将进一步明确《巴黎协定》在气候适应方面的全球性目标，包括优先支持地方社区所主导的气候适应项目，各国政府需要确保制定强有力的目标与切实可行的跟踪机制，并考虑如何将全球适应目标与各国自身监测其国家适应计划和国家自主贡献的工作联系起来。[6]

► 粮食与用水安全：极端天气与气候变化对粮食与用水安全均会带来一定负面影响，俄乌冲突、供应链紧张和能源价格上涨加剧粮食危机，使农产品价格波动。据IPCC估计，气候变化会使土地生产力下降了21%，且一旦全球气温上升2摄氏度，30亿人可能面临实际缺水，这将对非洲和其他气候脆弱地区造成严重影响。COP27将特别关注如何以适应气候变化的方式推广满足日益增长的粮食需求，促进比工业化耕作更适应气候变化的农业生态做法。COP27之后，世界各国领导人预计将于2023年3月召开联合国2023年水事会议，讨论水与发展、气候和健康之间的相互联系。

2、能源危机削弱各国减碳意愿和能力，COP27能否提振信心？

能源供应危机可能动摇全球应对气候变化的决心和行动力。虽然极端天气频发让人们对减缓气候变化必要性的认识有所提升，但地缘局势使得全球能源供需持续紧张。特别是自俄乌冲突发生以来不断演变，国际石油、天然其等传统能源供给受到明显冲击。虽然地缘冲突推动部分国家加快绿色转型、提高能效的步伐，但也有一些国家增加寻找化石能源供给以保证短期能源安全。在这种背景下，协调和平衡能源安全与应对气候变化两者关系则变得尤为重要。因此，COP27如何协调各方利益达成平衡与共识、巩固《巴黎协定》和《格拉斯哥气候协定》目标，值得重点关注。

► 面临阻碍：面临天然气短缺，部分欧盟国家加大对化石能源投资，并已延缓退煤进程。Ember Climate估计，2022年冬欧洲各国政府将在化石燃料基础设施和供应上多投入480多亿美元[9]。2022年6月，德国通过紧急法令，重新启用被封存的燃煤电厂，令德国煤炭发电量有所增加[10]；法国能源部则在一份书面声明中表示，2022年冬天或将重启位于法国东北部洛林地区的煤炭发电厂[11]。2022年10月，波兰再次表示拒绝更新国家自主贡献，天然气短缺使煤炭燃料占能源比重超过四分之三的波兰更加难以削减煤炭使用[12]。

►目前态度：COP27主办国埃及特别代表提出，不应该将不断发展的地缘政治紧张局势当成不作为的借口，COP27将继续支持气候适应，落实和履行承诺。COP26会议建立《格拉斯哥-沙姆沙伊赫全球适应目标工作方案》，周期是从2022年至2023年。COP27将主导新的年度工作计划，要求各国将重点放在取得实质性进展方面，各国政府需要确保制定强有力的目标与切实可行的跟踪机制，并考虑如何将全球适应目标与各国自身监测其国家适应计划和国家自主贡献的工作联系起来。

3、落实气候资金和优化融资机制

在全球经济下行背景下，COP27在气候资金和融资问题上是否能取得积极进展值得重点关注。气候融资是确保能源转型、应对气候变化影响的关键。COP26曾探讨各国应该如何获得资金以应对气候变化所带来的损失与损害，在资金方面提出：1）成立适应融资支持小组，预计将在2025年提供约127亿美元的适应融资；2）金融机构承诺在2019-2025年间实现1.3万亿美元的更高气候融资目标；3）2020-2025年发达国家每年调动1000亿美元帮助发展中国家适应气候变化和减少排放；4）COP26会议上，多边开发银行承诺将绿色融资目标扩大30%至50%。然而值得注意的是，COP26所提出措施并未完全落实，且发达国家和发展中国家存在一定分歧。

► COP26所提出措施并未完全落实，COP27将协定落实。2009年，发达国家承诺每年为发展中国家提供1000亿美元的气候融资，但这一承诺并未符合预期在2020年前达成，OECD预计或将在2023年底之前实现。因此，COP27会议有望提出协定具体落实步骤，并可能进一步确定气候融资的资金类型及分配方式。

► 围绕损失和损害融资机制，发达国家和发展中国家间存在一定分歧，COP27将继续展开对话。COP26会议上，建立国际损失损害融资机制的提议并未通过。目前，仅有较少国家政府承诺提供专门的损失损害赔偿基金，2022年9月，丹麦成为第一个提供损失损害气候资金的国家，宣布出资1300万美元。COP27会议将继续讨论气候公正问题，即发达国家是否应该为气候变化造成的损失和损害支付赔偿。非洲等地区的发展中国家对气候危机出现责任较小，但却更容易受到气候变化的负面影响。COP27将对此继续展开对话，发展中国家已要求将损失和损害的资金安排列入议程，并可能启动圣地亚哥损失和损害问题网络。

4、欧美碳关税加速推进下，关注国际碳市场机制安排

通过市场机制推进国际碳减排合作。《巴黎协定》开启了建立国际碳市场机制的谈判，旨在方便部分国家利用国际合作实现自身的减排目标。COP26会议就国际碳市场机制的相关原则和规则达成一致。但是，欧盟和美国加速部署碳关税机制，引发发展中国家普遍担忧。欧盟以防止“碳泄漏”为名建立碳边界调整机制（CBAM），美国也在推动制定碳边境调节机制。2022年6月，美国参议员在国会上提出《清洁竞争法》，提出对国外进口商与国内生产商超过行业平均水平的碳排放征收碳税，以促进企业应对气候变化，并且加强美国企业在全球市场上的竞争力。《清洁竞争法》在一定程度上将构建碳关税壁垒。碳边境调节机制作为内部碳市场的延伸，试图迫使其他出口国接受本国的碳定价标准和碳市场规则，将影响国际贸易。为深化国际合作，规范国际贸易，COP27将继续讨论推行全球碳市场的具体细节，完善国际碳减排合作机制。

中国对COP27的期许与主张

2022年10月27日，生态环境部发布《中国应对气候变化的政策与行动2022年度报告》。《报告》内容包括中国应对气候变化新部署、积极减缓气候变化、主动适应气候变化、完善政策体系和支撑保障、积极参与应对气候变化全球治理五个方面，并且阐述了中方关于COP27的基本立场和主张：

► 落实制度规则。中国要求全面准确落实《公约》及其《巴黎协定》目标原则，特别是共同但有区别的责任等原则和国家自主贡献的制度安排，全面准确落实COP26达成的成果和共识，推动构建公平合理、合作共赢的应对气候变化全球治理体系。

► 聚焦落实承诺。中方全力支持COP27主席国埃及推动“格拉斯哥-沙姆沙伊赫计划”就全球适应目标取得阶段性实质成果，敦促发达国家在COP27前兑现1000亿美元承诺，提出适应资金翻倍路线图，增进南北互信和行动合力。

► 强化务实行动与合作。发达国家应顺应国际社会坚持多边主义的呼声，维护《公约》及其《巴黎协定》主渠道地位，与发展中国家一起在可持续发展框架下合作应对气候危机。

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