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浙江粮食生产功能区建设调查与研究

花匠小妙招
2024-09-26 13:13

内容提要：

2010年，浙江省委、省政府从战略高度作出了建设粮食生产功能区、巩固和提高浙江粮食生产能力的决定。建设粮食生产功能区是保证浙江粮食安全的重要举措之一，有利于促进浙江农业现代化。从浙江调查总队课题组对绍兴市、衢州市和温岭市等三地粮食生产功能区建设情况的调研看，粮食生产功能区建设总体有序推进，建设手段多措并举，发展模式不断创新，建成的功能区发挥出一定实效。但也存在政府主体作用不突出、建设资金配套力度参差不齐、土地流转难影响功能区建设初衷、粮食作物与经济作物争地矛盾突出、种粮大户文化素质低影响科技推广、功能区后期维护难等问题。为此，本文提出了四方面建议，供决策参考。

粮食安全始终是中国经济社会发展中的一个重大问题。改革开放以来，浙江从一个资源小省发展为经济强省，粮食也由基本自给转为主要依靠省外供应。对人多地少的浙江来说，粮食安全问题更加突出。对此，浙江省委、省政府适时作出建设粮食生产功能区、巩固和提高浙江粮食生产能力的决定。此举对于解决浙江人民长期的吃饭问题具有十分重要的意义。由于粮食生产功能区建设是一项长期的工程，如何确保粮食生产功能区建设如期如效地稳步推进，并充分发挥粮食生产功能区的作用，需要长期加以关注。本文通过对绍兴市、衢州市和温岭市等三地粮食生产功能区建设情况的典型调研，初步总结了粮食生产功能区建设的进展情况、模式经验等现状，剖析了存在的困难和问题，并提出了一些具体建议，供领导和有关部门决策参考。

一、粮食生产功能区的基本概念及其建设意义

（一）粮食生产功能区的基本概念

综合起来讲，粮食生产功能区就是集中采用先进的农业生产技术和管理方法，按照建设良田、应用良种、推广良法、配套良机、推行良制的要求，建成粮食稳产高产高效模式示范区、先进适用技术推广应用区、解决季节性抛荒带动区、统一服务先行区，切实增强粮食综合生产能力。

（二）粮食生产功能区的建设标准

2009年，浙江省农业厅出台了《浙江粮食生产功能区建设考核验收标准》。主要内容：一是改善农田基础设施。达到旱涝保收高标准粮食生产农田，做到沟、渠、路、电配套，水利设施做到灌排自如，开展对标准农田特别是新标准农田的培肥改良，切实提高耕地质量和地力；二是增加复种指数，减少季节性抛荒。功能区内农田复种指数超过200%，其中粮食作物复种指数100%以上；三是应用先进科技。功能区内良种覆盖率达100%，先进适用技术应用面积达90%以上，主要生产环节实现全程机械化，农产品无公害率达100%；四是开展统一服务。功能区内全面实行“五统一”（统一品种、统一肥水、统一植保、统一技术、统一机械化），其中水稻统防统治等服务面积90%以上，水稻机耕、机收率90%以上；五是实现高产高效。功能区粮食作物平均亩产比当地同类作物当年平均亩产高10%以上。同时，为规范和指导功能区的农田水利建设行为，提高农田水利建设质量和管理水平，浙江还制定了一套较为完备和科学的功能区农田水利建设标准，主要从防洪排涝和灌溉等方面做了细致的要求。

（三）建设粮食生产功能区的意义

首先，建设粮食生产功能区是保证浙江粮食安全的重要举措之一。其根本的意义在于解决浙江人的吃饭问题。浙江作为粮食主销区，粮食安全有赖于全国粮食供求形势，但从粮食长期安全和应对突发公共危机的需要来看，要解决浙江5000多万人口的吃饭问题，必须千方百计加强浙江自身的粮食综合生产能力，保持一定的粮食生产量，减轻全省粮食调运压力。

浙江省从2010年开始投巨资，启动粮食生产功能区建设，计划用8到10年时间，按照良田、良种、良法、良机、良制等“五良”标准，建设土壤肥沃、技术先进、机制健全的功能区800万亩。粮食生产功能区整体计划达到亩产吨粮的生产能力，即一亩田全年粮食产量要达到1000公斤。800万亩吨粮田建成后，就能确保每年160亿斤粮食的产能。

其次，建设粮食生产功能区有利于促进浙江农业现代化。在全面建设粮食生产功能区过程中,浙江农业现代化气息越来越浓，农业向规模化、科技化、机械化逐步转型。建设粮食生产功能区鼓励土地适度规模经营，放活土地承包经营权，鼓励多种形式流转土地，引导农民走土地流转、合作发展的路子，强化土地的集约化经营，为实现粮食生产的规模化、机械化、专业化、良种化、标准化奠定基础。把建设粮食生产功能区作为不断提升粮食生产能力的重要突破口，不断提高中低产田的产出水平，促进粮食生产数量、质量和效益稳定提升。加强农田水利基本建设，拓展农机作业和服务领域，增加科技含量，普及粮食高产综合技术，在重点农时季节组织开展机耕、机播、机收服务，加快农业机械化步伐。

二、粮食生产功能区建设的现状

2010年省政府下发《关于加强粮食生产功能区建设与保护工作的意见》（浙政办发[2010]7号）中明确提出，到2010年底计划建成100万亩，到2014年底建成500万亩左右，到2018年力争全省建成800万亩粮食生产功能区。

按照粮食生产功能区的高标准及粮食安全行政首长负责制的要求，各市、县（市、区）政府结合省下达的计划任务，编制粮食生产功能区发展规划，形成了一套省、市、县（市、区）三级管理体制，任务层层落实。从面上和调研情况看，粮食生产功能区建设总体乐观。主要表现在以下几方面：

（一）粮食生产功能区建设总体有序推进

在省级规划下，各市级纷纷联动，加强农田水利建设。杭州市明确“十二五”期间，市级财政每年安排不少于1500万元全方位扶持粮食生产功能区的建设与保护。不断改善粮食生产功能区生产条件，每年安排不少于500万元用于农田基础设施建设和改善农田地力状况。宁波市实施粮食生产功能区农田地力提升工程。在已建成的粮食生产功能区实施农田质量提升工程，2011年实施面积5万亩，重点向标准化建设试点区块倾斜，补贴标准按省规定执行，所需资金市、县（市）区财政按比例承担。温州市加大扶持力度，形成多渠道、多元化的资金投入机制，市财政整合各类支农资金，重点扶持连片面积平原500亩以上，山区、半山区200亩以上的粮食生产功能区建设，同时要求各县级财政也要增加对粮食生产功能区的投入。绍兴市将粮食生产功能区建设列入农业农村工作目标责任制，分解落实计划任务，规划到2014年建设64.65万亩，全面落实省政府下达的到2018年100万亩、到2014年63万亩的指导性计划任务，规划到2018年需总投资21.14亿元、到2014年需投资12.56亿元。湖州市根据2011年省下达的12.34万亩的新建任务，实际规划面积13.43万亩，其中千亩以上55个，面积9.75万亩，并层层分解落实任务，及时将任务分解落实到县区、乡镇，到村、到圩。衢州市分期规划，第一期规划从2010-2014年建设粮食生产功能区409个，建设面积38.68万亩，需投入建设资金12.06亿元；第二期规划从2015-2018年建设粮食生产功能区296个，建设面积19.85万亩，需投入建设资金6.39亿元。其中2010年计划建设粮食生产功能区83个，建设面积8万亩，投入建设资金2.44亿元。嘉兴市到2018年计划投资17.67亿元，建设完成粮食生产功能区119.4万亩，其中到2014年建设完成粮食生产功能区73.6万亩，建成165个千亩粮食生产功能示范区。

（二）建设手段多措并举

从绍兴、衢州、温岭三地情况来看，粮食生产功能区建设的手段呈多样化。

绍兴市：以资金保障为前提，有序发展粮食生产功能区。2010年，绍兴市全面推开粮食生产功能区建设。 6个县（市、区）粮食生产功能区建设规划（2010-2018年）于2010年底编制完成并全部通过省级评审。绍兴市在先期启动的13个“千亩示范、万亩连片”粮食高产样板（功能）区建设的基础上，全面推进粮食生产功能区建设工作。全市各级共投入粮食生产功能区建设资金3934.75万元，建成粮食生产功能区101个区块，面积14.68万亩，并全部通过由县级以上验收认定和公告发布，完成省下达任务的104.9%。2011年，绍兴市规划建设粮食生产功能区14万亩。各地切实加大地方财政投入力度，据初步调查，绍兴市本级、诸暨市、上虞市和新昌县财政将分别安排1000万元、4700万元、400万元和150万元粮食生产功能区建设资金，绍兴县粮食生产功能区建设项目全部列入农田水利建设项目，嵊州对列入省级生产功能区的乡镇每个补助15万元，对通过验收合格的粮食生产功能区给予每亩50元补助。目前各地正在组织开展建设前期工作，积极申报争取国家、省级粮食生产功能区建设项目，多方筹措资金，加快建设进度，确保完成今年各项建设任务。

衢州市：加强粮食生产功能区基础设施与服务体系建设，有力保证粮食生产功能区达标。衢州市6个县（市、区）已全部完成了县级规划的编制，并通过了县级省级认证评审。根据规划，从2010年开始，到2018年全市规划建设粮食生产功能区705个，建设面积58.53万亩，计划建设总投资18.45亿元。

2010年衢州市粮食生产功能区建设规划任务8万亩，实际完成面积8.25万亩，已经全部通过县级认定验收，其中通过省级认定验收6个，面积1.366万亩。2010年建成的83个粮食生产功能区，累计完成投资额8161.74万元，修建（含修复）排灌渠117.2公里，机耕路123.27公里，泵站24座，下田坡2436处，新建合作社50家，新置农机具253台。

温岭市：省、市两级粮食生产功能区齐发展。2011年温岭市下发了《关于加强粮食生产功能区建设的意见》（温政发[2011]70号），明确了粮食生产功能区建设的目标任务、资金补助、保障措施和工作要求，建立了年度目标考核制度，制定了《温岭市粮食生产功能区建设规划》，计划通过8—10年的努力，全力建设粮食生产功能区。总体目标是：到2014年建成9万亩，到2018年建成15万亩，到2020年实现粮食增产400万公斤。

温岭粮食生产功能区建设启动较晚，目前省级建设项目“箬横粮食功能示范园区”（包括东红和乐邦2个项目区），面积4500亩。2010年已经启动建设的泽国镇东部粮食生产功能区、新河镇塘下粮食生产功能区和城南镇彭下粮食生产功能区, 共计面积16720亩。2011年计划启动并建设完成新河镇高桥片等项目区,使全市粮食生产功能区面积达到45904亩,初步发挥效益。

（三）发展模式不断创新

以绍兴市为例，根据粮食生产功能区的建设要求与现有的土地政策，绍兴市创新思维，在实践中创建了以下三种新模式：一是“新南”模式。“新南”模式就是由村级合作社统一经营管理，合作社每年返粮给农户及年终分红。诸暨新南村省级粮食生产功能区连片面积1260亩，统一由村级合作社管理耕作，每年给农户750斤/亩的粮食，合作社实行了8个“统一”，统一机插、统一育秧、统一植保、统一水浆管理、统一测土配方、统一收割、统一稻谷烘干、统防统治等。“新南”模式的好处在于一体化管理，技术推广方便，成本节约更加明显，粮食安全能够得到百分百保障，社会效益突出；二是大户主导模式。绍兴县齐贤镇省级粮食生产功能区内共有种粮大户9户，承包经营面积1928亩，规模经营率51.6%，基本上以大户为主，土地流转力度还在进一步加强。该粮食生产功能区经营主体是粮农个体，他们对所属粮田拥有自主经营权，同时粮食生产功能区建立了2家粮食专业合作社、1家植保农机专业合作社对粮食生产功能区内及周边土地开展代育、代插、代管、代收、代烘等社会化服务；三是村级统一管理加散户经营模式。诸暨市安华三联粮食生产功能区就是这种模式，该粮食生产功能区所有的田块都是村民的口粮田，没有一户规模户，同时村合作社开展统一育秧、统一机插、肥料统一采购、统防统治等服务工作。

（四）建成的粮食生产功能区发挥出实效

仍以三地中粮食生产功能区建设起步较早的绍兴市为例，建成的粮食生产功能区已发挥出较好的实效。

一是有效提高了单产水平。粮食生产功能区良种推广较广泛，粮食单产水平较高。绍兴县齐贤镇省级粮食生产功能区2010年种植早稻1537亩，平均亩产486公斤，比全县平均增产24.0公斤；晚稻3007亩，平均亩产502.9公斤，比全县平均亩产增产20.9公斤，粮食生产功能区今年共增产稻谷10.66万公斤，按每公斤2.4元计，直接增加经济效益25.59万元。诸暨安华三联省级粮食生产功能区2010年单季稻1350亩，平均亩产660公斤，比全镇增产35公斤，粮食生产功能区2010年共增产稻谷47250公斤，按每公斤2.4元计，直接增加经济效益11.34万元。

二是有效节省了生产成本。粮食生产功能区内全面实行统一品种、统一肥水、统一植保、统一技术、统一机械化的 “五统一”，有效降低了种植成本。据调查，绍兴县齐贤镇省级粮食生产功能区，推广机械插秧每亩节省用工成本30元；推广测土配方施肥每亩节省肥料成本12元；推广植保统防统治技术每亩节省农药成本18.5元，合计亩均减少成本60.5元。诸暨安华三联省级粮食生产功能区推广机械插秧技术1350每亩节省用工成本55元；推广测土配方施肥每亩节省肥料成本15元；推广植保统防统治技术每亩节省农药成本27.5元，合计亩均减少成本97.5元。

三是一定程度激发了农民种粮热情。由于粮食生产功能区优惠政策更加公开透明和优惠力度更加突出。相比于其他零散户，粮食生产功能区对这些优惠政策宣传更到位，种粮户对具体种粮补贴项目和标准更加熟悉。这些优惠政策的公开透明化，对于更好地调动农民种粮的积极性发挥了较好的作用。如绍兴“三联”粮食生产功能区反映，粮食生产功能区在省、市、县三级资金配套下，对粮食生产功能区内的粮农在保障国家种粮补贴的前提下，进一步开展优质低价的种粮服务功能，方便农民种粮的同时把利润让给农民，比方说统防统治收费仅30元/亩，机耕、机插、机收也优惠到30/亩等，粮食生产功能区内所有村民都自己种粮，没有一例流转转包，种粮积极性较高。

三、粮食生产功能区建设中存在的困难和问题

自2010年全面建设粮食生产功能区以来，对稳定浙江粮食生产与保障粮食安全起到了积极的作用，但从三地调研中了解到，在粮食生产功能区建设过程中存在着值得关注的几个问题：

（一）政府的主体作用不突出

由于土地承包到户的政策长期不变，农户作为转租者将土地流转给经营者过程中，以租金高低为主导，谁的租金高就租给谁，随意性较大；承包者因为租赁关系拥有对土地的经营权，种啥收益高就种啥。而作为粮食生产功能区建设的主体——政府目前难以有效驾驭上述两种情况，主体作用不突出。

（二）建设资金配套力度参差不齐

粮食生产功能区建设资金投入以省级为主，地方和经营主体为辅。衢州市2010年共投入8161.74万元，其中省级财政投入4453.94万元，县级投入1169万元，乡镇投入758.8万元，经营主体投入1780万元。省级投入占一半以上，占总资金投入的54.6％，地方（县乡级）投入相对较小，占总资金投入的23.62％，经营主体投入占21.81％。地方资金投入相对较少，一定程度上会影响粮食生产功能区建设的质量和推进步伐。绍兴市规划到2018年建设100.47万亩，规划总投入资金21.19亿元。而市本级及辖各县（市）投入力度参差不齐，总体建设资金明显不足，乡镇、村重视程度不一，全面建设进度和实际建设质量难以平衡。据温岭市反映，估计粮食生产功能区建设成本每亩在800元以上，今年的温岭粮食生产功能区建设任务是2万亩，需要资金1600万元以上，这些资金除省重点扶持外，资金缺口较大。

农田水利建设等硬件投入是粮食生产功能区建设的关键。在粮食生产功能区建设初期，往往是选择基础设施比较好的农田，相比较而言在后期的建设上投资需求会更大一些。

（三）“土地流转难”影响粮食生产功能区的建设初衷

建设粮食生产功能区的初衷是实现大面积连片规模种植，实现规模效益。由于目前的土地是集体所有、包产到户的使用性质不变，在土地流转过程中又采取农户自愿的原则，所以，农户在出租土地时往往考虑土地的租金问题，想租时就租，不想租时就不租，随意性较大。土地难以长期稳定流转，给粮食生产功能区要求连片集中的建设标准带来很大的困难。而土地不连片集中，又给统防、统治、机耕、机播、机收造成一定困难。这些都可能影响粮食生产功能区的建设初衷。

（四）粮食作物与经济作物争地矛盾突出

以温岭为例，近年来温岭市大力发展特色农业，西瓜、甘蔗等长季节作物常年稳定在3.5万亩和2.8万亩左右，还有芋头、茭白等长季节蔬菜作物具备一定的种植规模，葡萄等多年生作物目前已达到3.0万亩的规模，并有进一步扩大的趋势。温岭市现有耕地48万亩，粮食生产功能区建设目标为15万亩，造成与特色农业发展争地的矛盾。更值得注意的是由于种植经济作物租金较高，农户更愿意把土地流转给经济作物种植大户。与萧山接壤的绍兴县杨汛桥、齐贤镇种粮土地大量被萧山花卉苗木种植户以1900元/亩的价格承包。这不仅反映出粮食作物与经济作物争地的矛盾突出，同时会严重影响土地的耕作层。

（五）种粮大户文化素质低影响科技推广

在调研中了解到，目前种粮大户普通存在文化水平偏低、重经验轻科技等现象。比如：绍兴市种粮大户平均年龄50岁以上，小学及文盲占77.1%，总体素质不高。而且各乡镇缺乏农技人员，在岗在位的农技人员顶多1-2名。衢州反映农业技术人员（农业专家）短缺，特别是缺一些能深入农村田间地头指导农业的一线技术人员；农业劳动力出现结构性断层。农村的青壮年劳动力大都外出从事二、三产业，留在农村的是老人和孩子，在农村从事农业劳动的大多是50岁以上的人员。由于经营者文化程度低，接受新鲜事物、高科技知识的能力偏低，同时抵御风险的意识往往比较淡漠。这些都将影响农业科技的推广。

（六）粮食生产功能区的后期维护难

目前粮食生产功能区的管理维护主要是由乡（镇）政府主导，村级代管。这种计划经济式的管理模式在功能区建设初期的确发挥了不可或缺的作用，但是其粗放、散漫的局限性在随后的建设过程中将可能影响粮食生产功能区建设整体目标的实现。今后可能会出现以下几方面问题：一是难以保证粮食生产功能区内一定种粮。目前的管理者没有权力干涉功能区内长年种植经济作物等现象，只能善意沟通。而粮食生产功能区内的种粮大户承租耕地期限较短，一般为3-5年，能否长期租赁种粮也是未知数；二是粮食生产功能区建设牵涉到发改、农林、国土、财政、水利、交通、电力、粮食等部门，存在多头管理，职、权、责不够明晰，结果可能导致谁都不管，谁都管不了的现象；三是长久管理更是个大问题。

四、加强和完善粮食生产功能区建设的几点建议

粮食生产功能区建设是一项长期的系统工程。如何确保粮食生产功能区建设如期如效地稳步推进以及发挥其应有的作用？需要着眼长远，扎实谋划。针对当前粮食生产功能区建设中存在的困难和问题，提出以下几点建议，供决策参考。

（一）强化政府主体意识，加强组织宣传管理

毋庸置疑，粮食生产功能区建设的主体是政府。政府应责无旁贷地承担起粮食生产功能区建设的主体作用，不是简单地发个文、出台一个标准等就完事了，而应着重在抓好建设的落实和日后的管理工作。具体建议：

一是加强组织领导，成立独立工作机构。粮食生产功能区建设是一项复杂的系统工程，涉及部门多，经费投入大，而且经费来源来自农业、水利、交通等各条线，光靠某一部门（现是农业部门）去协调各条线的情况，工作力度不够。应自上而下成立一个独立的工作机构，人员独立，由省、市、县政府直接领导，农业、水利、交通等各条线的资金集中使用，不需通过各条线去周转，由上级直接下拨粮食生产功能区建设资金，机构的经费列入各级政府的财政预算，严格管理，专款专用，提高资金的使用效益。

二是加强宣传，增强公众的认同感。政府相关职能部门要把粮食生产功能区建设的必要性和重要性讲细讲透。粮食生产功能区建设是政府为保证粮食生产安全的一项利国利民重点工作，是一项公共事业和战略工程。通过宣传，增强公众的认同感，有利于粮食生产功能区的顺利推进。

三是加强粮食生产功能区建设的维护。很多情况下，建设容易维护难。政府部门一定要谋划长远，出台相应的政策措施或以法律的形式保护粮食生产功能区，真正让粮食生产功能区发挥长远的作用。

（二）保障建设资金合理到位，确保建设工程质量

针对各地不同程度不同层面反映的资金问题，需要多措并举。具体措施如下：

一是省、市、县要建立粮食生产功能区专项资金，专款专用，并要长远规划，合理分配，做到不浪费，不重复，循序渐进按时完成全省800万亩的目标任务。

二是加大对粮食生产功能区农田基础设施建设的倾斜力度,切实增强农田抵御自然灾害的能力。

三是偿试多元化投资环境。在政府资金相对不足的地区，可鼓励和引导金融信贷资金、社会资金投入到粮食生产功能区的建设中来。

四是注重粮食生产功能区的建设资金集聚使用。在资金不足的情况下，不宜遍地开花，避免出现注重考核，不重质量的现象发生。

总之，既要想方设法保障建设资金合理到位，又要确保粮食生产功能区的建设质量。

（三）推广科学种植，维护农户利益

粮食生产功能区建设牵涉到千家万户。政府在制定功能区建设和维护政策时，既要引导群众建设、维护好粮食生产功能区，又要广泛吸收群众意见，尊重群众意愿，维护群众利益，使粮食生产功能区发挥出社会效益和经济效益“双赢”的作用。为此建议：

一要突出粮食生产功能区建设的优势。近年来，由于普通农户对耕地“重用轻养”，造成土壤地力退化，有机质下降，土壤养分失调，磷钾素含量偏低，土壤酸化严重。通过粮食生产功能区建设这一载体，减少化肥使用量，增加有机肥投入，改善土壤结构，培养土地肥力，提高耕地质量。

二要推广科学种植。实践证明，水旱轮作的耕作模式不仅可节肥20%左右，还能有效减轻病害的发生，起到水旱作物互惠互利、提高产量的作用。如温岭反映，“冬花菜—早稻—西兰花”季节轮作，“西瓜、蔬菜—水稻、蔬菜”年度轮作，可有效提高土地利用率，增加土地产出率。所以，在不影响粮食安全的前提下，在粮食生产功能区内科学推广粮经轮作，既能较好发挥耕地效能、增加农户收入，又能解决与特色农业协调发展问题，可谓两全其美。

三要尊重农民意愿，不搞单纯的土地连片。在粮食生产功能区建设中，政府不能靠行政手段强制农户进行土地流转，要尊重农户意愿，维护农户利益。

四要加强培训，提高生产和管理水平。针对目前粮食生产功用区内种粮大户文化程度偏低、管理水平欠高等情况，各级政府要切实加强对粮食生产功能区内生产和管理人员的培训，切实提高科学种田、科学管理的水平，使粮食生产功能区的作用更加突出。

（四）合理调控粮价，保护农户种粮积极性

粮价偏低是影响农户种粮积极性最直接的原因。近年来，粮食价格虽然有了较大幅度的提升，但相对蔬菜等其它农产品和农资等生产成本来说，粮价涨幅明显偏低，种粮收益明显低下。据种粮大户反映，如果没有政府的补贴，种粮无利可图。诚然，粮食作为特殊农产品，价格完全放开确实可能带来较大的风险，但其生产成本要素的市场化运作与终端销售非市场化运作的矛盾，如果长期得不到解决，粮食生产就很难得到保障，进而危及粮食安全。因此，要积极探索市场调节为主、政府调控为辅的粮食价格调控机制，让粮价保持一个合理的水平。当然，说说容易做做难，需要社会各界共同的努力来逐步解决难题。

课题负责人：洪玉

课题组成员：

总队农业处：吴红卫章公雨刘小宁

绍兴调查队：彭上升叶兴昌傅江

衢州调查队：邵阿明应昱杰

温岭调查队：叶戴平郑永华吴仁程

课题执笔人：吴红卫刘小宁