我国重点生态功能区基本概况与政策实践情况及存在问题和建议
我国重点生态功能区基本概况与政策实践情况及存在问题和建议
时间：2021/9/18 23:41:29
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作者：综合管理部
来源：武小欣
一、重点生态功能区基本概况
重点生态功能区是指承担重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。我国的重点生态功能区包括限制开发区域中的重点生态功能区和禁止开发区域，其中限制开发区域中的重点生态功能区面积386万平方公里，禁止开发区域120万平方公里，两者合计506万平方公里，占国土面积的52.7%。
从类型上划分，限制开发区域中的重点生态功能区主要分为水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等四种类型；国家禁止开发区域主要有国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园五类。不同类型的重点生态功能区承载的生态功能和定位有所不同。
我国重点生态功能区在全国各地均有分布，但是主要分布于西部地区，这些地区往往山地多而川原少，适宜开发的土地资源有限；水资源时空分布差异大，且与发展需求往往不匹配；生态重要性突出，但生态环境相对脆弱；自然灾害发生频率较高，对经济社会发展和人民群众安全威胁较大；能源和矿产资源丰富，开发利用前景广阔，但是区域总体开发程度不高。
产业发展在主体功能区形成与优化过程中发挥着非常重要的作用。目前，在我国限制开发区域中的重点生态功能区中还存在大量的产业活动，居住着1.1亿人口。这些产业活动涉及国民经济各行各业，有些产业与主体功能区定位是一致的，有些不符合主体功能定位要求。
通过制定高质量的产业政策，发挥产业的引导与优化作用，促进重点生态功能区域提供更好的生态产品，提升提供生态产品的能力，对于重点生态功能区的长远发展具有重要意义。
二、政策实践情况
《全国主体功能区规划》（国发[2010]46号）、《国家发展改革委贯彻落实主体功能区战略 推进主体功能区建设若干政策的意见》（发改规划[2013]1154号）和《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》（环发[2013]16号）等文件，从产业政策角度对如何更好地发展保护国家重点生态功能区进行了部署。
从以上文件可以看出，目前我国促进主体功能区形成与优化发展的产业政策主要是从修订产业发展指导目录、专项规划、市场准入、资源承载能力、市场退出机制等方面作出了原则性规定，但是政策的细化程度不够，可操作性不强，实施产业政策的配套政策不到位。
从全国大部分省区市的主体功能区规划内容看，产业政策是各省区市落实主体功能区规划的重要保障性政策之一，但是产业政策的内容与国家主体功能区规划中的产业政策内容基本雷同。
全国大部分省区市刚刚编制完毕省域的主体功能区规划，部分省区市的主体功能区规划编制还没有完成。鉴于主体功能区的发展是一个中长期的过程，有关政策出台的时间还比较短，政策效力还没有充分显现，目前对政策效果进行评价还为时过早。但是，一个显而易见的事实是国家和省级主体功能区规划还没有落地，还没有得到实实在在的落实。
因此，从产业政策的角度看，要落实国家和省级主体功能区规划，就有必要进一步细化完善产业政策。特别是在国家重点生态功能区域，有必要通过实施有效的、更加精准的产业政策，形成按照主体功能区规划发展要求的产业导向机制，在增强产业发展的激励机制的同时还应该增强产业发展约束性，通过实施足额的财政转移支付，确保产业政策的有效性。从而，通过多年的努力，实现国家重点生态功能区提供生态产品的能力明显提升，重点生态功能区的功能得到有效发挥。
三、我国重点生态功能区产业政策实践中存在的问题
国家重点生态功能区是提供生态产品的重要区域，是国家重要的生态屏障区域。在实现重点生态功能区功能定位过程中，产业政策发挥着重要作用。但是，从具体的实践情况看，产业政策的有效性存在以下几个方面的问题：
一是在实施产业政策的过程中，主体功能区规划的理念落实不够。近几年，国家层面和地方层面出台了大量的产业政策，但是这些产业政策主要围绕产业升级、规模扩张而展开，对产业在主体功能区的布局引导明显不足。主体功能区规划理念还没有成为各级产业政策制定部门的顶层规划，必然会导致产业政策在促进在重点生态功能区功能定位实现上存在偏差。
二是《全国主体功能区规划》的产业政策没有得到有效落实。《全国主体功能区规划》的产业政策中的许多内容没有具体的实施细则和标准。省级主体功能区规划中的产业政策内容与国家规划的内容大致相同。目前政策基本上还存在于文件层面，没有落地。
三是国家重点生态功能区的产业发展没有体现功能区定位导向。现在的25个国家重点生态功能区的产业发展基本上都是在本省、本区市、本县市行政辖区内各自为战，地方政府都在为GDP的竞争而推动产业发展与竞争，跨行政区域围绕功能区定位的产业导向机制在实践上不存在。从现实情况看，很多地区中西部地区的国家重点生态功能区内的县市区还在产业扩张而努力，许多产业的发展方向与国家重点生态功能区的定位方面存在重大偏差。
四是未来一段时期，国家重点生态功能区内的产业发展有可能恶化功能区功能定位的可能性。我国现行政治体制中，以GDP为核心的考核对地方政府具有强大的激励约束和惯性作用。国家重点生态功能区内的许多市县还在忙于招商引资，一批沿海的高污染产业有可能向中西部地区的重点生态功能区转移，污染有可能从东部向重点生态功能区转移。如果不能采取有效的政策措施，国家重点生态功能区面临产业转移的生态风险不容忽视。
五是国家重点生态功能区产业退出机制没有形成。国家重点生态功能区的各个区域内均或多或少存在与功能区定位不符的产业。从长远看，这些产业有必要向功能区外转移，但是产业在空间上的政策性退出涉及GDP、就业、地方税收、区域协调等一系列重大问题，需要政策性支持。
六是国家重点生态功区的生态补偿机制和公共服务均等化保障体系没有形成。要实现国家重点生态功能区主要提供生态产品的功能定位，一个重要的前提问题就是要有足额的生态补偿。但是我国还没有完善的国家重点生态功能区的生态补偿政策体系。另外，全国各地巨大的公共服务差异也不利于国家重点生态功能区功能定位目标的实现，需要国家花大力气促进公共服务的均等化，提高国家重点生态功能区的公共服务水平。
四、改进产业政策的建议
1、明确产业发展政策导向
在国家重点生态功能区域要明确生态主导、保护优先的产业发展导向目标。总体而言，在国家重点生态功能区发展产业要结合当地生态环境状况、资源禀赋、交通区位、劳动力资源等状况，发展适宜产业。
所谓国家重点生态功能区的适宜产业主要是指与当地生态环境没有明显冲突，符合当地资源比较优势的产业。如果某一类产业的发展，存在过多的污染物排放，超出当地的承载能力，或者对当地的环境造成明显的破坏作用，就是不适宜的产业。如果某一类产业的发展导致当地生态恶化，导致当地水土流失加剧、诱发自然灾害频发、生态功能退化，那么就不是适宜产业。如果某一类产业在国家重点生态功能区内发展不具有比交优势，需要从外部长距离调入大量的原材料、需要大量的能源与资源消耗，就不是适宜产业。
一般而言，国家重点生态功能区的适宜产业主要应该是一些环境友好型、低碳、低污染（或无污染）的产业。具体而言，第一、第三产业相应比较适合。在农业领域，我国大部分国家重点生态功能区的相当一部分地区具有发展一些特色农牧业的条件，有些地区还具有农产品深加工业的市场条件，可以结合当地情况发展特色农业。在第三产业，可以在具有高品质旅游资源的地区发展旅游业。在发展第二产业方面，必须具体情况具体分析。发展轻工业，往往可以充分利用当地的农林牧业资源，开展特色农产品深加工业，很可能适合大部分具有相对资源比较优势的生态地区。发展重工业要结合当地资源和市场需求与市场范围情况，要考虑到环境影响问题。在能源资源开发方面，要按照国家主体功能区规划的要求，必须进行生态环境影响评估，尽可能减少对生态空间的占用，并同步修复生态环境。其中，在水资源严重短缺、环境容量很小、生态十分脆弱、地震和地质灾害频发的地区，要严格控制能源和矿产资源开发。在重点生态功能区内资源环境承载能力相对较强的特定区域，支持其因地制宜适度发展能源和矿产资源开发利用相关产业。资源环境承载能力弱的矿区，要在区外进行矿产资源的加工利用。采取鼓励政策，在重点生态功能区发展太阳能、生物质能等新能源产业，推广沼气、地热等清洁能源产业。
具体建议如下：
1、今后制定的各类产业政策和国家级重点产业发展规划，在涉及空间布局时都要考虑到国家主体功能区规划的要求，特别是国家重点生态功能区的限制性和禁止性约束要求。
2、有必要按照主体功能区规划的要求及时修订《产业结构调整指导目录》、《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》，进一步明确和细化不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业。
3、把国家重点生态功能区的限制性和禁止性约束条件具体化，政策化，便于政策的落实与执行。
4、尝试制定《国家重点生态功能区产业发展指导目录》。通过制定产业发展指导目录，引导和限制国家级重点生态功能区的产业发展问题。通过产业指导目录，提出今后一段时期可以发展的一些具体行业，以及限制性行业。可以采取两种方案：一是按照国家重点生态功能区的一般特征，在充分调查研究的基础上，基于国家重点生态功能区的四种类型，制定一份统一的《国家重点生态功能区产业发展指导目录》。二是结合25个国家重点生态功能区的具体情况，在中央和省级政府充分协调沟通的基础上，分别制定25个国家重点生态功能区的产业发展指导目录。
2、细化产业准入
以增强提供生态产品能力为导向，凡是恶化提供生态产品能力的产业行业均应限制准入，严格产业准入的生态、环境标准，禁止布局与重点生态功能区不相适应的各类产业和项目。
2.1 明确细化国家重点生态功能区产业项目的生态准入标准。
2.2 明确细化国家重点生态功能区产业项目的环境准入标准，如“三废”等排放标准。
2.3 明确细化国家重点生态功能区产业项目的资源消耗标准，如占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率等标准。
2.4 明确细化国家重点生态功能区一些具体行业项目的工艺装备技术、产能规模等准入标准。
2.5 明确国家重点生态功能区的限制性行业。可以在《国家重点生态功能区产业发展指导目录》列举产业限制和禁止发展目录。
2.6 完善国家重点生态功能区产业准入管理体制。
3、完善产业空间布局
对国家重点生态功能区要按照面上保护，点状开发的原则，严格控制开发强度和开发范围，鼓励产业园区化、循环化、专业化、集群化发展，在空间上形成紧凑、集约、高效、生态的产业发展格局。
加强对国家重点生态功能区内的各类开发园区的管理，促进园区生态化发展，产城一体融合发展，逐步实现“零污染”，乃至实现“零排放”。
3.1 明确国家重点生态功能区内现有产业开发空间现状情况。
3.2 提出国家重点生态功能区的产业开发强度标准体系，明确考核空间单元。
3.3 明确25个国家重点生态功能区的具体开发强度，并分解到具体的各个考核空间单元。
4、完善和强化产业退出机制
对于不适合国家重点生态功能区的产业企业，采取经济、法律、行政措施进行逐步转移或淘汰。
4.1 强化节能减排、《国家重点生态功能区产业发展指导目录》等产业退出标准。
4.2 提出国家重点生态功能区内不符合发展定位的现有产业具体退出政策，提出具体的设备折旧、设备贷款、迁移补贴、土地置换政策。
4.3 提出具体的时间表，建议到2020年基本完成不适宜产业退出工作。
5、加强产业发展的生态功能评估
定期对国家重点生态功能区产业发展情况开展评估分析，分析功能定位实现情况。针对具体情况设置具体的评估指标、评估工作指引等，以便于进行横向和纵向对比分析。主要开展三个方面的评估：
1、开展区域评估分析。就是对国家重点生态功能区域整体发展情况进行评估分析。
2、开展国家重点生态功能区产业发展规划适应性评估。就是对具体的生态功能区的专项产业发展规划的产业定位、行业以及项目、空间布局对生态功能区发展的潜在影响，包括积极影响与不利影响，进行可能性和适应性分析。
3、产业项目评估。对于要在国家重点生态功能区实际投资的项目开展事前和事后评估分析，分析评估项目对生态功能区发展的影响。
6、建立产业发展的监管与监测体系
构建国家重点生态功能区产业发展的监管体系，对产业发展情况进行监管，促进国家重点生态功能区科学发展、生态化发展。构建科学合理的监管组织结构，形成强有力的监管体系。
可以对国家重点生态功能区产业发展情况开展监测分析，主要从生态功能区良性发展、提高生态产品生产能力的角度，对产业发展情况开展监测分析。监测周期以年度为佳。
7、加强产业发展信息化体系建设
构建国家重点生态功能区发展的数据库，采集25个国家重点生态功能区的基础数据、产业发展数据，以及空间信息，建立产业开发空间动态信息管理系统，为生态功能区的发展奠定信息化基础。
原标题：我国重点生态功能区产业政策制定问题思考
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